住房保障立法进退

“立法进程跟不上形势变化”，有人提出“目前立法条件不成熟，应先出台条例”

今年2月份发布的国务院2012年立法工作计划中，有63件“需要抓紧工作、适时提出的项目”，其中就有由住房和城乡建设部起草的《基本住房保障条例》。截至发稿时已有的消息，住建部希望在2012年三季度末基本完成“条例”草案的起草工作，并于2012年底前上交到国务院法制办公室。

在2008年10月，曾被列入十一届全国人大常委会五年立法规划的是《住房保障法》。近4年间，《住房保障法》草案几经修改，已形成底稿、内部讨论稿、专家建议稿、征求意见稿等四五个版本。

由法“降格”为条例的缘由是什么?对政府责任的约束力是否会相应打折?这些焦点问题近期在业内一直不断讨论。

《财经国家周刊》记者调查发现，目前改为制定条例，主要有三方面的主客观原因：一是牵扯部门责任、利益众多，尤其是在土地、资金拨付方式上，住建部“担心做不了其他部门的主”;二是对于住房保障法的适用范围，住建部官员与课题组专家也存有分歧，前者倾向于“保基本”，后者则倾向于“保全部”;三是在立法进行的4年间，全国住房保障建设骤然提速，“立法进程跟不上形势变化”，因而有人提出“目前立法条件不成熟，应先出台条例”。

利益敏感区

一位参与立法的核心人士告诉《财经国家周刊》记者，《住房保障法》几易其稿，其中大部分被删内容涉及土地、资金和政府责任的条款。这些内容既是法律起草的技术难点，也是利益协调的敏感区域。

4月17日，上述知情人士向记者展示了一份据称是接近《住房保障法》草案最终版本的草案。在这份草案中，对保障范围和标准、保障性住房的供应、保障性住房的配租和配售、保障性住房的管理和退出、金融和财税支持、法律责任等方面都有相关规定。

供应方面，规定土地部门要制定保障性住房土地供应的年度规划、近期规划和中期规划，向社会公布。并且土地纳入计划前要进行三通一平，熟地供应。同时，保障性住房不能集中建设，要保障有公共交通等基础设施和公共配套。

政府责任方面，要求人大进行监督，在政府工作报告里要有相关情况阐述。并且要实行政绩考核，达不到就不合格。不合格要实施行政问责，如果怠于行使就追究行政责任。

金融和财税支持方面，要求各地要编制基本住房保障规划并列入国民经济社会发展规划，支出纳入各地财政预算体系，由住建部来主管。

问题是“土地平整的钱谁出?当然是要国土资源部门自己搞定。基础设施配套的钱谁来支付?当然是地方政府。地方政府不愿出钱，中央应该出一些钱，但又不知道该怎么出，该给谁?”上述人士透露，这些问题没有搞清楚，是立法的最大难点。住房和城乡建设部还曾担心一旦依据上述条款立法，还可能会引发各种纠纷。

即便是在住建部内部，立法意见也没有形成共识。

曾参与讨论起草《住房保障法》专家建议稿的北京大学房地产法研究中心主任楼建波介绍，目前我国在保障房管理方面经验尚不成熟，这也是《住房保障法》搁浅的一个原因。“如果‘十二五’期间3600万套保障房建设都完成，全国就差不多有5000万套保障房，那个时候重点就是‘管理’，包括分配、运营和退出。而政府恰恰在这方面经验不足。”

有专家曾提出，《住房保障法》作为一部利益牵涉面甚广的大法，其立法非住建部一个部门所能驾驭，应该上升到由国务院法制办公室或者全国人大法工委牵头起草。

而住建部政策研究中心房地产处处长赵路兴对此的回应是：对于专业性比综合性更强的法律，由主管业务部门起草更为合适。因为主管部门起草的法律草案也会递交到国务院法制办，由他们下发各部委和地方政府去协调意见。由于一些敏感的利益纠葛无法平衡，知情人认为，住建部考虑到一己之力难以权衡驾驭多部门利益和责任，草案即使上交也可能会在“征求意见”阶段受到其他部门反对。因此还不如改出条例。

条例执行效力几何

专家介绍，从法“降格”为条例，出台时间会相对较快。但在执行效力上，“条例”作为部门规章的效力将不比法律。

北京大学房地产法研究中心主任楼建波表示，预计“条例”会在此前已经成型的《住房保障法》草案的基础上进行删减。

《财经国家周刊》了解到，实际上早在2007年讨论立法之初，住建部就曾设想先出台《基本住房保障条例》。但后因全国两会代表、委员不断呼吁，中央高层对住房保障立法高度重视，才决定“一步到位”起草《住房保障法》。

2008年，住建部曾分别委托深圳房地产研究所和北大、清华法学专家做国内外理论和实践双重研究借鉴。前者搜集和吸取国内各地地方条例精髓，后者参阅境外14个国家和地区的住房保障制度。研究团队阵容强大，动用国内外上百名专家。并且在2010年全国两会期间，被列入国务院2010年立法计划。

一位不愿具名的《住房保障法》起草专家认为，《住房保障法》考察、研讨等工作已经做了“无数遍”。

依照惯例，条例中的条款都是一些管理性的、运营性的规定，此前出台的相关文件已经多有包括。按道理来讲，条例的相关规定，地方政府应该按规定实施，但在“条例效力难出部门”的现实状况下，必须跨部门的去实施约束。

“而跨部门之间的协调，必须通过大法来实现，住建部没办法去约束其他部门。”上述专家认为，出台法律难度太大，但难度不大立法又没意义。条例侧重的是基础性的政策，法律位阶比较窄。

住房保障立法降格为条例，可能将削弱对地方政府落实责任的考核力度。曾于2010年联名30余位全国人大代表将《住房保障法草案建议稿》移交两会的全国人大代表、律师迟夙生，接受《财经国家周刊》记者采访时表示，条例是行政规定，比法律更加具有灵活性及自由度，地方政府执行中容易操控。但当问题出现时，难于追究地方政府的责任。

核心问题如何约定

当前，在保障性住房建设热潮中，一些地方政府倾向于能带来商业开发收益的旧城区改造、城中村改造项目;甚至有些地方为了获取廉租房补贴资金，推倒好的房子建廉租房，然后再违规卖掉以双重获利。在专家看来，这些失当行为，均与法的缺位有关。

而对于此前曾抱有参建保障房预期的民营房地产企业来说，立法搁浅也是一个政策利空消息。“我们最期待的，是政策能明示保障房建设的拿地、融资以及税费优惠鼓励方案。现在估计是看不到了。”一位不便具名的房地产上市公司副总裁说。

据了解，受制于持续限购调控，当前诸多面临商品房开发压力的房地产企业，大都颇为关注住房保障的立法工作，“甚至有企业愿意出高价请立法组专家去讲课。”知情人透露，这些房企大都对保障房政策趋势较为关心，希望能够尽早熟悉“游戏规则”，找到保障房的盈利模式。

北京一家大型房企的负责人在接受《财经国家周刊》采访时表示：“我们都想快点看到相关政策规定。公租房怎么定位?利用企业自有用地、集体土地建设公租房在法律上能否承认?融资政策如何限定?会享受哪些政策补贴?政府责任如何限定?”

上述房企负责人说，当前很多房地产企业在商品房市场限购、限贷的调控下，都有意愿投入能够获取贷款支持的保障房领域。但目前投资保障房建设还存在政策不明带来的“风险”，比如地方政府在保障房的回购上一再展期。据悉，中冶、首开等大型房企承担的保障房建设都存在政府不能如期回购的问题。

对于社会公众而言，希望通过住房保障立法以提升保障标准，实现“居者有其屋”。而上述未具名的专家认为，条例最大的用途可能是“对社会大众违法违规行为的约束”。

为了减轻住房保障立法层次下降的影响，多位业内专家对于正在起草中的《基本住房保障条例》给出了建议。

刚刚出版《住房保障法律制度研究》一书的中国政法大学博士生导师、首都经贸大学法学院长符启林认为，条例需要明确保障性住房建设主体、资金来源、补偿方式、质量落实、如何分配、如何流通、如何退出以及政府责任等内容。

亚太城市房地产业协会会长谢逸枫建议，条例必须明确保障性住房的类型、住房租赁补贴政策以及土地、财政、税收与金融支持政策。

清华大学法学院副教授王洪亮建议，条例起草时要与现在的廉租房、经济适用房、包括即将要制定的公租房管理条例的内容分开。一是明确政府的职责，以及如何落实这些责任。二是明确保障房的分配标准，是按照人、居住面积、家庭结构，还是经济收入?三是明确保障房的融资渠道。

王洪亮认为，通过上述内容的约定，可以降低当前各地出现的保障房骗租、骗购等骗保问题，也可以明确房地产企业关心的保障房定位、融资政策等关键问题。

但王洪亮同时表示，住房保障立法的核心问题还不是针对骗保等问题，因为老百姓的行为容易约束。问题可能在于如何规范和落实政府的责任，让地方政府愿意出钱投入保障房建设。 记者 郎雅琼 王玉光

责任编辑：杨旭东