三乱死灰复燃 税改面临逆转

梁发芾

财政部10月22日发布的数据显示，今年前3季度税收总收入增速同比回落18.8个百分点。而各省份前3季度财政数据显示，一些地方在税收收入增长“失速”的情况下非税收入大增，有的地方非税收入高出税收收入40多个百分点。在一些依靠非税收入拉动地方财政的省份，罚没收入构成了非税收入的重要组成部分。

税收收入下降，非税收入激增，“堤内损失堤外补”，一些早已人人喊打，不得不有所收敛的创收方法如“乱收费，乱罚款，乱摊派”，又成为地方政府的救命稻草，制胜法宝，沉渣泛起，死灰复燃。多年来财政税收改革的成果，面临逆转的严峻形势。

通观国外发达国家，政府收入最主要的来源，就是税收。其他形式的收入(即非税收入)占政府总收入的比重相当的小。在美国，政府收入中税收占93.8%，非税收入仅为不到7%。欧洲国家税收收入普遍在80%以上，非税收入则是10%过一些。就是发展中国家的巴西，税收收入占比为79%，而非税收入为16%;智利，税收收入为80%，非税收入为19%。

以税收为最主要来源的财政收入方式，有什么优点呢?最主要的优点是，因为税收是由法律规定的，法律在制定过程中是广泛听取社会各界的意见的，而且税收在征收过程中是有严格的程序的，税收收入一概进入国库，由有关方面统一管理。所以，与其他非税收入相比，税收具有无与伦比的合法性，而且无论征收还是支出都更为规范，更为公开透明，更有利于公众监督。这是国外发达国家以税收为财政收入主要形式的根本原因。

反观中国，在相当长的时间内，税收却在很长时期内不是政府收入的主要来源。在新政权建立后的相当的时间内，因为国家通过从国家经营的企业取得利润，利税合一，税收和利润搅和一起，弄不清楚什么是税收，什么是利润。在此后的市场化改革中，税收的重要性重新得到确立，1994年开始分税制改革，基本形成了相对完整的税收体系。虽然一些工商税收的征收依据仍然是国务院的暂行条例，不是人大立法，但是，相对那些由各级政府或政府部门任意创设的收费、罚款和基金收入，税收的规范性程序性的优点非常明显。

但是，即使是在大刀阔斧地实行税制改革，形成较为完善的税收结构的时候，各种大量非税收入仍然与税收收入分庭抗礼，占去财政收入的半壁江山。在上世纪末本世纪初期，中国税收收入与非税收入之比是1：1.89,非税收入和税收收入相差无几，在某些地方，甚至存在“费大于税”的格局。政府基金，小金库，乡镇自筹资金等等非税收入，成为政府的重要财政来源，而在这些非税收入中到处都有被人们称为“三乱”的“乱收费，乱集资，乱罚款”的影子。

应该说，自从有了“三乱”现象后，政府治理“三乱”的工作一直在进行。政府通过“费改税”，将一些收费项目改为税收，比如原来作为收费重要项目的“养路费”，最终改为“燃油消费税”，原来的收费项目“车辆购置费”，改为“车辆购置税”;将一些收费项目取消，比如将乡镇对农民的种种提留取消。而《行政处罚法》也出台实施，给行政处罚行为设置限制，规范了行政处罚行为，一定程度上遏制了政府乱罚款的歪风。而最为关键的是，近十年来，中国经济持续高速发展，税收更以远高于GDP的速度节节攀高，中央政府通过税收取得丰厚的财政收入，地方政府通过卖地取得惊人的土地出让收入。丰厚的财政收入使得政府不必十分热衷于“乱收费”和“乱罚款”去创收。这种情况下，一度天怒人怨的“三乱”现象，有一定程度的收敛。

“三乱”现象的短期收敛，被人们误以为经过治理，“三乱”的土壤被铲除。其实，事情远远不是这么能够让人乐观。近年经济发展速度有所放缓，相应税收增幅也大幅放缓。在通过正常税收无法取得相应的收入后，各地政府再次将目光转向曾经被人唾弃的“三乱”，其中尤以“乱罚款”的来势最为凶猛。今年一些地方向工商和公安下达罚款任务，高速公路超载、超速罚款千奇百怪，泛滥成灾，一些城市已经将交通违章，车辆违章停放等作为罚款重点。而沈阳市则对上千家经营户进行打假罚款，致使大量经营户关门躲避。

由于经济发展速度放缓而导致的非税收入激增，尤其是“三乱”现象的死灰复燃，说明多年来通过费改税，通过遏制非税收入，通过治理“三乱”等等取得的成果，非常脆弱。在经济高速发展的时候，这些成果尚能够维持，而一旦经济形势变化，则极易出现逆转。可见，要真正堵住政府非税收入的大门，真正消灭“三乱现象”，真正巩固多年财税改革取得的成果，必须进行政治体制改革，限制政府权力，从根本上约束可以变换花样向老百姓强取财物的政府之手。