易鹏：区域发展规划密集批复的逻辑

12月3日，国家发改委在其官方网站全文公布国务院日前批准的《中原经济区发展规划(2012-2020)》。

此次国务院批准的《中原经济区发展规划》提出，“构筑以郑州为中心的‘米’字形重点开发地带，形成支撑中原经济区、与周边经济区相连接的基本骨架”。

记着粗略统计，自今年以来，国务院先后批准了兰州新区、广州南沙新区两个国家级新区，以及包括陕甘宁革命老区、呼包银榆能源金三角、贵州黔中、宁夏内陆、云南以及福建新疆天山北坡等发展规划。

另据记者了解，还有黑龙江、内蒙古等部分省市的区域规划，均在紧张制定中。

这些由国家发改委牵头各省市制定，并报国务院批准的区域发展规划，在下半年密集出台，使得区域经济发展在这一时期再度成为市场焦点。

区域规划密集批复的背后，地方政府要如何完成规划中提出的目标?国务院密集批复如此之多的区域规划，是如何布局的?而这，又将对中国经济版图产生何种影响?

带着这些问题，本报记者专访了国家发改委中国城市和小城镇中心研究员易鹏。

国家普惠的逻辑

《21世纪》：从今年三月份，国务院批准《陕甘宁革命老区振兴规划》开始，今年国务院已经批准了不下10个区域发展的规划。为什么会在今年密集出台这么多区域发展规划?

易鹏：这个要从几个方面来看，第一个要看到技术层面来讲，比如中原经济区规划，是因为先出台了《支撑中原经济区发展规划的意见》，然后与意见配套的有一个规划，规划出台再获得批准。《云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡总体规划(2012-2020年)》也是这样，先有了意见后，再有规划来落实。

第二，从全国31个省市来讲，是考虑到地方发展的均衡性。现在全国的综合配套改革试点地区有11个，区域规划更多，基本上遍布了全国，这就体现了中央政府对地方普惠制的一种思路，要实现区域发展的均衡设计。之前没有区域规划的地区，在别人都批了政策的时候，为了避免“洼地效益”，中央就也要给他一些政策支持。

第三，每个地方政府在发展中都会需要中央的支持力度，在以分税制为基础的中央政府和地方政府利益分配格局背景下，支持力度实际上是中央政府对地方政府让利的行为，想达到利益的分割的效果。只不过没有通过分税制的角度调整，而是通过政策，比如说加大转移支付的力度、土地指标、金融政策支持等方式实现。

这是中央政府在给地方政府让利的一个部分，因为如果你要去改变一个大的财税体制，牵扯的面积就非常大，利益就非常多。但是通过这样一种方式，也能起到这么一个效果。

现在不像改革开放以前，当时的形势要求我们把鸡蛋放在一个篮子里面，改革开放初期是放在沿海，重点比如放在深圳、珠三角。但到了现在，改革开放已经三十多年了，必须东中西部均衡发展，那么在这种情况下，就需要全面撒网。

但是这种情况下，你也不能搞一刀切。中国31个省市差异非常大，每个地区的资源禀赋不一样，发展阶段也不一样。那么就需要通过对每个区域实施不同的意见和规划，或者不同的战略，帮助地方政府一起发挥长处。

战略向西倾斜

《21世纪》：我们注意到，在近期获批的这些区域规划中，西部地区的规划占有很大比例。比如新疆、宁夏、云南和贵州等地区的规划，您怎么看这个问题?

易鹏：前段时间我还在《联合早报》上写文章谈到这个问题，总体判断是，中国在十八大之后会加速向西开放。战略上来讲，中国以前主要是向东、向海洋开放，现在则要扩展向西。为什么呢?首先来说，还是要考虑中国区域经济发展的平衡。

第二，就是以前是向海洋开放，现在明白陆地开放也很重要，因为现在像印度、俄罗斯、中亚、西亚乃至欧洲，经济总量、新兴经济体规模越来越大，跟我们的贸易往来越来越多，这就使得有更多的条件支持我们向陆地来开放。

另外，交通设施的改善也提供了开放的条件，现在中国到哈萨克斯坦，到吉尔吉斯斯坦的铁路很多，到哈萨克斯坦的口岸非常多，我记得有17个国家级的口岸。所以现在已经从过去单纯的向东发展转变为东西并重，陆海联动，全方位开放的格局。

所以在前些时间在新疆有国家级的亚欧博览会，在宁夏银川有中阿论坛，前段时间又在兰州批第五个国家级新区，还有云南做桥头堡。

从这个角度讲，我认为新疆会成为国家陆地开放一个很重要的地方。这就是目前发展的一个基本的理念，就是要形成一个全方位开放的格局。

《21世纪》：还有一些规划，比如中原经济区，呼包银榆等需要跨区域的合作，这种设置是出于什么考虑?

易鹏：这主要是考虑到这一区域发展阶段的相似性，而不是以行政区域来划分的。中原经济区当时提出的“大中原”概念，不光包括河南省范围，而且涵盖了周边12个地市和2个县，是因为这个地区产业结构，发展水平都很相似。

呼包银榆从跨区域角度来讲，他背后有个能源金三角的战略。尽管有行政区划，但其整体是中国非常重要的一个能源基地。能源基地中要配套的铁路、公路、天然气管道、电力输送、电网等，这就不能再以区域的眼光来建设，而是要站在一个整体的角度来解决。

政策不是“灵丹妙药”

《21世纪》：区域规划批了这么多，对区域发展会产生什么影响?所有地区都有了政策支持，会不会使得政策的“含金量”就没了?

易鹏：我认为这些规划有助于优化结构，批规划意味着中央政府的普惠和让利。

我们不能对比当年的深圳，或者浦东的政策，现在可能是不会再有这种情况了。因为这种情况是阶段性的，不能长期这样，我们必须考虑到公平。

规划获批后，它的侧重点不一样，像成都做城乡统筹和经济发展，长株潭做两型社会不同的方面，贵州、云南山地比较多，它的城镇化就是丘陵滑坡地段的城镇化，从这一个方面来讲，土地、用水指标就会有所不同。

总体而言，这种规划政策出台，对一个地方发展还是有益的。但是你不要指望这种政策能够包打天下，解决所有问题，这个思路也需要改变了。

中央根据地方的资源禀赋制定规划，实际上也是梳理这个地方发展的战略。给你一个政策后，你也要考虑怎么扬长避短，怎么积极地先行先试。比如长株潭做两型社会试验，从怎么样推进阶梯电价、阶梯水价怎么建立的角度来讲，你还有大把的事情要做。

所以我认为，每个地区都要有先行兵，希望形成一个各自有重点的改革试验的状态。

《21世纪》：地府政府怎么来用好中央给的政策?

易鹏：第一个是地方政府不能把国家给的政策当尚方宝剑和灵丹妙药，还是要靠自己在积累中不断地挖掘、落实和体会，否则给了这些规划政策也没用，因为现在各个地方基本都有这种政策支持。

第二个就是要考虑怎么结合地方的实际，更加科学地执行方案，根据不同阶段的特点，要务实的。有些地方可以谈金融中心，但有些地方谈的阶段不到，谈也建设不了，那你就要务实地去做加工业和制造业中心，根据自己的情况务实地来操作。

第三个就是，这个规划有个动态和变化的过程，比如十八大之后国家的整体战略会有所调整，区域规划也会不断地注入新的要素和内容，那么就需要根据新的阶段和形势的需要，不断与中央政府积极互动，不断与时俱进，因为有些先行先试的政策，需要摸索一段时间之后才能突破。