如何吃好4万亿“碳蛋糕”

政府从能源定价市场化、开展节能减排技术研究、完善体制和政策体系三方面建立事宜的政策环境

近日，从发改委网站获悉，为完成“十二五”规划时期的节能减排指标，政府部门将投入2万多亿元人民币，全社会共计将投入超4万亿元人民币。4万亿“碳蛋糕”规模前所未有 ，如何合理规划分配呢?笔者认为首先需要反思近几年的节能减排工作，分析工作中存在的问题。在此基础上，对政府作用的领域、方式等进行详细的规划，才能使4亿元发挥作用。

近年来，我国各级政府不断加大节能减排工作力度，国务院制定了促进节能减排的一系列政策措施，各地区也相继做出了工作部署，加强了重点行业、重点企业和重点工程的节能工作，但节能减排面临的形势仍然依然严峻 。

笔者认为原因有二：一是能源定价没有完全市场化，二是行政体制和政绩考核体制所导致的政府失灵。首先，目前我国对能源生产有多种补贴形式，价格补贴使能源价格低于生产成本。同时能源定价也没有考虑环境和其它外部因素，这样的定价机制既不利于能源的有效合理使用，也不能激励企业降低能耗。其次，行政性的命令是中国式节能减排的最基本特征。在节能减排的某些领域，市场这只看不见的手被捆绑起来，过于依赖政府这只看得见的手。而在有些领域，本应需要政府这只看得见的手充分发挥作用，然而政府严重失灵，如对企业的监管和环保法律的实施等。由于能源、原材料等生产要素价格没有充分市场化，加之环境保护执法不严，企业成本自然就被低估，轻易获取超高利润。这样就变相地鼓励企业浪费性地使用能源、加大能耗，鼓励企业加大污染力度。严格执行节能减排的企业获得的利润降低，没有严格遵循的企业获得惊人的利润，产生劣币驱逐良币的效应。简而言之，能源定价市场化不充分，政府有形之手失灵必然产生悲剧性后果，使节能降耗陷入了囚徒困境之中。

在节能减排中，政府更多考虑增进社会效益，通过减少主要污染物排放总量改善环境，同时通过降低能源消耗强度提高国家能源安全。企业则要求在利润不大幅下降的前提下开展节能减排。政府政策目标与企业的利润不一致，存在一定程度的利益博弈，往往会削弱节能减排政策的预期效果。因此，要有效开展节能减排，政府必须建立适宜的政策环境，促使企业开展节能减排。可通过以下几个方面：

一是能源定价市场化。深化资源性产品价格改革，建立充分反映市场供求、资源稀缺程度以及环境损害成本的能源定价机制。这样的定价机制将会有利于能源的有效合理使用，从而影响到中长期的能源需求，提高能源效益。边际成本和机会成本定价是制定合理的价格水平和价格结构的基本原则。经济转型中，能源市场改革会引起能源价格上涨，政府必须运用基于税收和分配政策的社会经济和财政措施去抵消价格上涨对不同消费群的不利影响。

二是开展节能减排技术研究。研发活动中存在市场失灵，如果完全让市场中的资金来支持研发活动，私人研发投入就会低于经济和社会所需的水准，所以政府要深入实施节能减排技术研究，通过国家科技重大专项和国家科技计划等对节能减排相关科研工作给予支持，推动建立以企业为主体、市场为导向、多种形式的产学研战略联盟，鼓励企业加大研发投入。实施节能减排重点行业共性、关键技术及重大技术装备产业化示范项目，推广潜力大、应用面广的重大节能减排技术。培育节能服务市场，推进污染治理市场化，促进节能服务产业和环保产业的健康发展，鼓励引导消费者使用高效节能环保产品。

三是完善体制和政策体系。充分发挥市场机制作用，有效运用价格、收费、税收、财政、金融等经济杠杆，促进能源节约和环境保护。研究出台环境税，积极研究低碳经济发展特别是新能源发展的税收政策。要从投资引导向税收调节转移，对浪费资源污染环境和危害健康的消费品，征收消费附加税，或者提高税率。尽快制定节能、节水、资源综合利用和环保产品目录及相应税收优惠政策。完善对废旧物资、资源综合利用产品增值税优惠政策。

在投资项目选择上，国家应向节能环保的方向倾斜。政府应进一步调整财政支出结构，加大财政基本建设投资向节能环保项目的倾斜力度;中央财政应加大对节能减排的投入力度，强化节能减排的政策导向。完善资源开发生态补偿机制;建立跨流域、跨区域的生态补偿机制，增强流域及相关区域污染减排的能力和主动性，促进流域、区域间的和谐发展。建立环境污染责任保险制度，完善绿色信贷机制，鼓励和引导金融机构加大对循环经济、低碳经济、环境保护及节能减排技术改造项目的信贷支持。

(■杨中全 作者系财政部财政科学研究所博士后)