城镇化难题

在城镇化加速推进的背景下，作为农民财产的重要组成部分，宅基地本可为农民进城提供第一笔资金，但在现有的土地管理制度下，宅基地的流转仍受到诸多限制。广东省近日出台的《城镇化发展“十二五”规划》(简称《规划》)提出，允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益。这将解除农村劳动力进城落户的后顾之忧。

《规划》意味着宅基地将被真正赋予土地财产权，在现行土地管理制度下颇具突破性，但要建立一套完整合理的宅基地流转办法，目前还存在诸多难题。在经济发达的珠三角地区，私下买卖宅基地的现象十分普遍，这使原本较为清晰的土地归属问题变得复杂。土地确权和土地流转是城镇化的必经之路，但宅基地提出了一道难题。

宅基地私下买卖盛行 “阳光化”期待制度创新

私下交易借道“代持”

过去18年来，东莞居民阿刘一直心存担忧：没有办到他名下但实际归他所有的房子和土地究竟算不算其合法财产?

1996年，阿刘从东莞某村民手中以9000元的代价购得一块农村宅基地，面积约130平方米，但这块地并未办理相关证件。阿刘并非该村村民，而根据政策规定，非本村村民不能办理相关土地使用证。无奈之下，阿刘求嫁到该村的堂姐帮忙，用堂姐的名义办理了相关证件。

办完手续后，阿刘在这块地上盖了一栋六层半的楼，除一层用作店铺外，其余楼层均出租给外来工。由于租金丰厚，尝到甜头的阿刘又陆续以类似的“代持”方式在该村和邻近村子购置了若干地块，用于修建出租房和厂房。基于土地使用证的相关规定，阿刘掌握的这些“非常规”的宅基地在所有权上存在诸多不确定性，这正是阿刘的担心。由于土地使用证上登载的是亲戚或朋友的名字，在办理银行抵押贷款时有诸多不便。更为重要的是，“如果代持人哪天反水了，硬说地是他的，那岂不是竹篮打水一场空?”阿刘如是说。

据中国证券报记者的调查，像阿刘这种“代持”宅基地的情况并不少见。目前东莞户籍人口有160万人，而外来务工人员超过600万人，大量非户籍人口在东莞创业发展的同时也购买了宅基地。在东莞发展“三来一补”加工制造业的近30多年来，宅基地解决了大量外来劳工的居住问题，特别是起到了廉租房的作用。这种情况在珠三角地区普遍存在。

与珠三角地区相比，广东东北山区的宅基地交易模式更为简化。河源某村民告诉中国证券报记者，只要买卖双方找一个公证人，然后简单地签一份协议，交付购地款，基本上这笔买卖就做成了。当然，这是在农村“熟人社会”的行事方式，前提是双方都认账。上述村民告诉记者：“这也有风险，如果几年后地价上涨了，卖地的人不认账，想要回来，还得闹一下。”

这正是河源某中心镇城关村外迁村民黄华(化名)的烦恼之处。5年前，他从同村人手中买下了一块宅基地，盖起一栋5层的楼房，但由于一家人的户口早在6年前均迁至深圳，导致这栋楼房至今仍是“黑户”，办不了土地使用证，更办不了房产证。“还好因为是本地人，这种事也没人管，本地人建房为了省钱，大部分都没去办相关手续。”黄华说。

河源国土局人士告诉中国证券报记者，目前河源的农村宅基地流转基本仅限于本村村民之间，外地人难以办理相关证件。

不过，变通的方式无处不在。在惠州长期运作“小产权房”的某开发商告诉中国证券报记者，过去数年，他一直购买城郊的大块宅基地，建好房后再外销。“先给一部分定金，等交房后，再逐年分期付款。如果客户有要求，也可以代办房产证和土地使用证。”近期他售出了一栋7层的楼房，将与之相关的180平方米的土地使用证分割成14份，业主各持一份。

土地流转改革推进

事实上，在《规定》出台之前，广东的宅基地流转改革已经开始推进。从某种意义上来说，城镇化建设是广东土地流转改革的外部推力。

宅基地私下买卖盛行的珠三角地区正是广东城镇化率最高的地方。东莞是一个由32个镇组成的城市，市场经济的发展早已使整个东莞融合为一个城市，城乡之间的差距在地理上和经济上都不再明显。农村土地的使用价值得到提升，市场化变现的渠道也因此现身。

至于深圳，当地已在法律意义上实现全部土地的国有化，深圳宅基地使用权所有人也从农民变身为城镇居民，这为深圳的宅基地流转提供了法律便利。虽然东莞、惠州等地的宅基地买卖目前还处于“台下操作”的状态，但深圳宅基地转让的“尺度”可能更大。深圳原关外地区某长期从事土地中介的人士对中国证券报记者表示，目前在深圳通过一定的“疏通”，宅基地的使用权可以通过村民股份公司完成更名，直接转让给原村集体之外的人。

宅基地的私下买卖在事实上为宅基地定了价，宅基地的金融属性也在某种程度上得到了体现。在珠三角地区，宅基地以及地上房屋的所有凭证一般被称为“绿本”，以区别于国有土地的“红本”。虽然《担保法》规定宅基地的使用权不能用作抵押，但珠三角地区的城镇化率已远远超出实际的行政规划范围，在实际操作中将“绿本”房产作为抵押物并不被认为存在风险。在东莞、惠州等地，部分银行已接受将宅基地使用权作为抵押物，抵押额为估价的五成。

推进宅基地金融属性的实现也是广东省政府着力推动的方向。在中国人民银行、国家发改委等八部门联合印发的《广东省建设珠江三角洲金融改革创新综合试验区总体方案》中，梅州试点的内容主要是：在国家明确试点范围、条件及抵押登记、期限和抵押权实现等具体政策的基础上，研究推进农村宅基地使用权和土地承包经营权抵押贷款试点工作。

土地抵押贷款对农民的意义毋庸置疑。通过房屋租赁、转让、抵押所获得的租金、转让收益、周转资金可以直接或间接增加农民的财产性收入。从长远来看，可以使农民对手中这一较丰厚的资源享有充分的自主权，为农民提供有效可行的融资途径，提高农民投入市场经济运作的积极性。

梅州的梅县和云浮的郁南是梅州金改试点宅基地和土地承包权抵押贷款的试点县。在严格意义上，宅基地抵押是宅基地的使用权抵押，因为根据现行法律，宅基地归村集体所有。郁南县推动宅基地抵押贷款的做法是：召开贷款申请人所在村民小组会议，三分之二以上村民代表签名确认权属并同意申请人以抵押物作抵押，镇政府安排工作人员参会签名确认会议真实性并加盖镇政府公章，张榜公示会议结果。郁南的试点主要面向消费贷款领域，重点是建房抵押贷款。

目前广东推行的宅基地抵押贷款的申请范围较为有限，要成为农民的有效融资途径还有很长的路要走。

制度阻碍尚待化解

虽然在经济发展的倒逼下，广东的农村宅基地流转在实际中已经存在诸多“变通”的方式，但在目前的法律框架下，制定一套完整合理的宅基地流转办法还存在诸多阻碍。

现行法律规定农民对宅基地只有使用权，该使用权如需转让必须满足“宅基地使用权随宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有权的转移而转让，受让人必须是本集体经济组织的成员”等条件。正是这些条件为地方政府制定宅基地使用权流转方案以及农民转让宅基地构成了限制。

另一方面，目前宅基地确权方面存在诸多不完善之处。虽然多个地区表示农地确权已基本完成，但由于宅基地在现实中普遍存在违法违规用地的情况，对违法违规使用的土地确权的难度很大，而确权正是农地流转的第一步。更重要的是，如果进一步放开包括宅基地在内的农地流转，将改变现行的土地管理制度，可能对房地产行业造成影响，而依赖土地财政的地方政府目前没有推动宅基地大规模流转的动力。

虽然城镇化将成为中国经济的发展主线之一，但目前宅基地管理依然停留在城乡二元结构的思维框架内。中国社会科学院金融研究所房地产金融研究中心主任汪利娜建议，农村宅基地流转的主体既可以是本集体经济组织成员，也可以是其他村集体经济组织的成员，也可以是城镇居民。从物权平等的角度看，限制农村宅基地流转的主体范围缺乏正当依据。

2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中就有关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”除广东外，全国多个地方也在探索宅基地流转的可行模式。汪利娜表示，农村土地流转仅仅朝着“市场化”的方向推进还不够，农民的长远利益是必须兼顾的一个方面，她赞同浙江省将土地流转同农民社保挂钩的办法。

她认为，随着房地产行业的发展，目前国有土地房地产的评估体系日趋完善，但由于农村宅基地流转的私密性、农民自身的局限性，宅基地公开流转过程中的自主定价不能真实体现宅基地的市场价值，反倒是珠三角地区普遍存在的私下买卖为宅基地定价提供了契机。不过，要真正推动农村宅基地流转，还需要由政府主导制定合理的价格体系。

此次广东以推进城镇化为突破口，明确提出“允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益”，“市场流转”、“财产收益”可谓最大的亮点。广东宅基地流转细则依然在制定过程中，未来如果能冲破现有制度的藩篱，走出一条具有可操作性的农村土地流转新路，将为开拓城镇化道路带来示范效应。(□本报记者 张昊 黄莹颖)


 

责任编辑：辛欣