山东济宁高新区：光鲜政绩背后的虚空与危机

财政严重透支、占地多年不补偿、采空区上建新城

山东济宁高新区：光鲜政绩背后的虚空与危机

地方发展建设本无可厚非，但如果触犯国家法律法规，一味追求政绩、形象工程、GDP、单纯招商引资数量，在政府官员得到光鲜耀眼政绩的背后，可能遗留无穷的后患。从山东省济宁市各级政府声势浩大的建设规模和近年来花样迭出的集融资手段中，不难透析出这个鲁西南小城浮华背后的焦虑。

本报记者 高煜荣 李素均报道

《中国产经新闻》报2013年2月21日、3月25日分别以《泰丰液压IPO 独立性与成长性或成为生死命门》、《济宁高新区：煤矿采空区沉陷致企业停产搬迁》为题报道了济宁高新区在发展建设中存在的部分问题，当地情况至今依然没有任何改观，不仅如此，随着本报记者深入调查，发现济宁高新区所存在的问题远远不止所报道过的相关内容，仅被列为济宁高新区近三年来重点建设项目的科技新城体系，就存在着涉嫌未批先建、少批多占等诸多违法占地问题。由于建设资金的巨大压力，济宁高新区举债经营，一方面征用百姓土地却不支付补偿款，为招商引资明知地下采空依旧规划建设新城，另一方面多方非法集资、违规发行政府债券，其债务数字令人瞪目。

大面积的违法占地

2011年6月3日，山东省当地媒体《大众日报》报道，山东省国土厅通报山东5起土地违法案 13名责任人被究责，济宁市赫然在列：济宁市违法占地修路。济宁市太白楼路东西延工程全长32.05公里,占地1547亩。截至2010年7月，其各路段在没有取得合法建设用地手续的情况下相继动工建设并建成通车。济宁市公路局原局长曹景民被免去市交通局副局长、市公路局局长职务，并行政撤销调研员职务;现任市公路局局长张言申、邹城市副市长刘春光、济宁高新区管委会副主任颜明、济宁市市中区副区长苏士革被处行政记过。对负有直接责任的邹城市公路工程有限公司经理田涛、济宁鲁南公路工程公司副经理高永强分别给予留党察看两年、党内严重警告处分。

前车之鉴，后车之师。济宁本应就此问题有所反思，然而，记者在科技新城核心区各建设工地上看到，大学科技园、济宁财富中心、印象吟龙湾、济宁第一人民医院高新区分院、济宁孔子国际学校、科技中心“一体四馆”、综合体育馆、创意及工业设计园、创意SOHO 等一批功能性支撑项目正全速建设。按照相关规定，建设单位必须在施工现场的出入口或临主要道路(街)等醒目位置，设置建设工程规划公示牌。公示的内容包括经批准的规划平面图及建筑效果图。同时，对公民普遍关注的建筑高度、建筑密度、容积率、绿化率、停车泊位等主要审批技术指标也要进行公示，自觉接受社会监督。而几乎上述所有的建设施工项目，均没有按照规定设立项目公示牌，这些没有按规定公示的在建项目，到底有没有合法审批手续?记者通过发改、规划、建设、国土等部门网站也未能查清。

济宁市规划建设局楼下的项目展板上如此介绍科技新城：科技新城核心区包括德源路、廖沟河、诗仙路、康泰路、松花江路及景云路所围合的区域，总用地面积1322.06公顷，规划居住人口10万—12万人。功能定位为：济宁市城市副中心和科技新城，集行政办公、商务商贸、生活居住、科技研发于一体的新城中心区。本报记者梳理一些济宁高新区科技新城内的在建、已建项目，发现就有10余个：

1、产学研基地：据当地媒体齐鲁晚报报道，济宁产学研基地于2010年3月23日举行奠基仪式，一期工程6.5万平方米，投资2.2亿元，含鲁南工程技术研究院、生命医学孵化器、机械及汽车产业孵化器、光电产业孵化器四栋研发大厦，年底前全部建成。时隔三年多，此项目已经全部建成，多数已经投入使用。

2、大学科技园：又名济宁高新区就业促进及科技推广中心成果转化基地，规划建设8栋楼。记者从济宁高新城建投资有限公司的中标公示中了解到，该项目位于济宁高新区海川路以东、山河路以北，项目建设资金为政府全额投资，一期商业用房建筑面积25503.78平方米，建设费用4000多万元(后续建设费用不详)。

3、济宁大学园：项目于2012年12月22日开工建设，占地320亩。大学园位于孔子国际学校以北，山推研发中心以南，总建筑面积22.3万平方米，其中一期建筑面积13.5万平方米，总投资3亿元，共9栋单体，包括科研孵化楼、图书馆、教学实验楼、学生公寓楼、食堂等功能设施。

4、济宁财富中心：济宁高新区财富中心基地呈长方形，占地28100平方米，总建筑面积123994平方米，位于崇文大道与海川路十字路口东北角，产学研基地西邻。基地规划由南到北设置三栋20层，89.5米高(主体)的金融办公大楼。资金来源同为财政资金。

5、印象吟龙湾;据相关招标信息称，印象吟龙湾项目共20栋单体，其中1栋KTV，1栋酒店，1栋教堂，17栋商业，该项目政府投资1.5亿元。记者在该项目建设工地看到，施工人员正在挖地基，已经挖了深五六米的大坑。该项目仅有项目名称和建筑效果图。

6、济宁孔子国际学校：据了解，济宁孔子国际学校前身是济宁高新区批准的济宁外国语学校，学校位于济宁市洸河路1号，是经政府批准的济宁市唯一的一所五年全日制外国语学校，师资多为正式在编的公办学校教师，2009年拥有了第一批学生，2010年起正式由苏州外国语学校接管。据苏州外国语学校官方信息称，济宁孔子国际学校建设规划用地面积13.64公顷，总建筑面积127266.86平方米，规划总投资4.3亿元。

7、济宁第一人民医院高新区分院：据了解，2010年9月28日济宁第一人民医院和济宁高新区签约合作开发建设济宁第一人民医院高新区分院，占地面积543亩，项目位于嘉达路以南，诗仙路以北，康泰路以东、瑞园路以西，总投资16亿元，一期工程投资10亿元，建设门诊医技楼、病房楼和全科医师培训中心，建筑面积172000平方米，床位1200张，工期3年。二期工程投资6亿元，建设二期病房楼、急诊中心、老年健康保健中心、值班专家公寓等，全部建设项目5年左右完成，资金自筹。

济宁第一人民医院宣教科的工作人员告诉记者，“土地、建设的事情我们医院不管，高新区管委会负责建起来，我们只管使用。”

8、山推研发中心：据相关媒体公开报道，2011年9月29日上午，山推研发中心开工奠基庆典仪式在济宁国家高新区隆重举行。多位市区领导出席了本次开工庆典仪式。媒体报道中，山推研发中心项目占地面积为280亩。

据其项目公示牌信息显示，该项目位于济宁高新区广安路以北，海川路以西，总体规划用地300亩，分三期建设，一期建筑面积10万平方米，投资5.5亿元，项目主要包括设计中心、整机测试分析中心、新产品试制中心、实验中心及学术交流中心等，用于新产品的设计、研发、实验和试制，形成完整的工程机械和专用车辆关键技术开发与实验研究平台。但该项目在国土部2012年7月27日公示的建设用地面积仅为6.4752公顷(约合97.128亩)。山推股份(000680)在2011年及2012年的公司年报中，并未对该项目的情况进行详细披露。

9、辰欣药业第二工业园：该项目位于海川路以东、群英路以北，2010年10月19日经国土部门审批的用地面积为12.5224公顷(约合187.836亩)，但据相关媒体公开报道，该项目实际占地700亩。

10、济宁高新区职业教育培训中心(二期)：项目位于济宁高新区群英路和广安路之间，海川路以西，2-1、2-2、2-3号楼从2012年12月22日开工建设，拟于2014年4月26日竣工，工程造价1.15亿元。

11、济宁高新区科技新城科技中心主体工程,位于济宁高新区科技新城的中心地段，东临廖沟河、北临景观大道崇文大道，建筑主体为弧形结构，总建筑面积约4.5万平方米，主要功能包括科技馆、图书馆、影视城、高级商务服务中心，项目计划总投资约21000万元。

另外，综合体育馆、创意及工业设计园、创意SOHO等项目也未在相关部门网站上查询到相关审批手续。

针对上述项目，《中国产经新闻》记者试图通过济宁市国土局济宁高新区分局、济宁市国土局以及规划建设等部门查证其相关审批手续，但始终未能得到正面回复。

三年“造城”催生光鲜耀眼政绩

2010年6月14日，人民网山东频道报道：今年以来，济宁高新区紧紧围绕建设科技新城的目标，加快经济转型，全力打造高端产业集群区，确立了总投资近300亿元的21大产业项目、9大服务业项目、11大城建民生项目，全力全速攻克重点领域、关键环节，促进了重点项目快速推进。

2012年7月17日，中国高新技术产业导报报道：济宁高新区集中实施涵盖产业、科技、城建、民生等领域的“550亿120大三重项目”，建成代表济宁形象的科技新城。

2013年6月8日，《济宁日报》报道，济宁高新区党工委副书记、管委会主任董信江在接受记者采访时介绍说，济宁高新区今年将集中突破总投资760亿的171个“三重项目”，在建成17.6平方公里科技新城核心区的基础上，继续拉框架、扩规模、同创五城。

同一区块，短短三年，济宁高新区由300个亿的总投资，扩展到760个亿的投资总量，单从数字上来看，不能不说政绩光鲜耀眼。但集融资花样翻新却难掩盖政府举债事实。

据知情人介绍，济宁市官方的集资应该源于上个世纪末的96年、97年，当时叫“重点项目建设集资”。而济宁市正式大规模的集资，则始于2008年，当时济宁市的11个县市区几乎是统一行动，要求凡是行政、事业编制及“吃财政饭”的工作人员，均按职务高低、专业技术职称进行数额不等的“自愿”集资。

近年来，从强行“自愿”集资到“政信合作”的理财产品，再到发行企业债券，随着国家对地方政府集资、融资限制政策的出台，济宁市各级政府集融资的花样也在不断翻新。

2011年12月31日，上海证券报公布的《2011年济宁市城建投资有限责任公司公司债券募集说明书摘要》中显示，本期债券的发行人为济宁市城建投资有限责任公司，债券名称为2011年济宁市城建投资有限责任公司公司债券(简称“11济宁债”)，发行总额为16亿元人民币，本期债券为7年期固定利率债券，同时设本金提前偿还条款，在债券存续期的第3、4、5、6、7个计息年度末分别按照20%、20%、20%、20%和20%的比例偿还债券本金。

2012年，济宁市基础设施建设依然在大跃进，而财政收入增速却不断放缓的背景下，“政信合作”且以地方财政作担保的理财产品集资在山东济宁更是“遍地开花”。济宁下属县市区此次的集资额度多数在2亿元左右，济宁高新区当时的目标则是5亿元。“销售”形式则是要求各机关事业单位职工每人购买总工会发售的理财产品，为期三年，年利率10%。

2012年5月，《南方周末》报道济宁市各级政府融资问题时称：很难说到底济宁哪个县最先启用了这种融资模式，但现在各县都在前赴后继地飨食这场危险的“融资盛宴”。由县总工会向全县机关、企事业单位广大干部职工募集资金，用于购买信托理财产品，再委托信托公司把资金放贷给特定投资公司定向用于项目建设，由银行代理收付。这几乎已成为山东济宁市下辖多县的地方政府融资通用程式。除梁山县外，南方周末记者发现济宁市下属汶上、泗水、邹城、嘉祥等县近期均以上述模式集资。“该理财产品由县总工会发售，产品性质实际为县财政借款，县财政还款，无风险，利率高，我局号召统计系统全体人员踊跃购买，确保我单位于4月7日前完成预计购买额度。”梁山县统计局网站上的一份《关于购买工会信托理财产品的通知》中如是说。

国家审计署2011年6月27日发布2011年第35号审计结果公告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%。还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。

2012年6月26日，第十一届全国人大常委会第二十七次会议《预算法修正案(草案)》二审通过，明确规定地方政府不能举债。

但上有政策，下有对策，2013年4月22日，济宁市发展和改革委员会印发《关于促进企业债券融资工作的意见》，明确指出，要扩大城投类债券发行规模，要形成“政府主导、市场运作、社会参与”的多元化投融资格局，放大政府投融资的带动和辐射效应，为城市基础设施建设和经济社会事业发展提供资金保障。

2013年5月，济宁高新城建投资有限公司发行12亿元公司债券。据《2013年济宁高新城建投资有限公司公司债券上市公告》资料显示，此支债券证券简称“13济高新”，证券代码为124162，为7年期债券。

中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，地方综合财力主要用于提供地方公共服务，如果超过一半甚至更多都要用于债务偿还，将会严重削弱提供公共服务的能力，特别是长期能力。王雍君每个国家对政府债务都有一套预警体系，大体而言，如果政府财政收入的1/12要用来偿还债务就已经足以引起重视和关注。

以济宁市高新区为例，2012年济宁高新区公共财政预算收入不到24.5亿元，而且其主要收入来源为土地出让金，高达14.4亿元，而记者注意到，济宁高新区政府近年来借贷、融资、发行的债券收入，包括BT项目建设将来需要支付的本金和利息，均未列入财政预算。

据济宁市发改委公开资料显示，近年来济宁市已成功发行了9只企业债券，融资总额93.5亿元。相关数据已经证实济宁高新区建设发展，完全是在政府巨额债务重压下艰难实现的。

动辄几亿、十几亿的融资将如何还本付息?

采空区建新城与企业争利

或许正是因为紧迫的财政压力所迫，济宁市高新区为招商引资，不惜在煤矿采空区地面上建起厂房与高楼。由于之前本报《济宁高新区：煤矿采空区沉陷致企业停产搬迁》一文中引用高新区官方回应，称采空区沉陷系临矿集团田庄煤矿私采造成。报道刊登之后，田庄煤矿相关负责人对本报记者表示即气愤又无奈，因为煤矿一直是按照规划批准范围合理、合规、依法进行开采作业，既没有越界，也没有违规操作。并曾经请过专家组进行鉴定，称目前开采区地面属于不稳定期，是不适合在地面附压的。并且，煤矿在取得开采权时，是对地面附着物部分缴纳了相应费用的，应该说对地面具有所有权。现在政府为了追求政绩，强行在地面规划建设城市规划区，致使地面沉陷企业受损，企业也因此被要求全面停产一个月，沉陷部分无限期停产，直接损失达数亿之多，并间接导致本来尚可开采30年左右的煤矿，如今只剩下5年的寿命，5年之后企业将何去何从将未可知。

另一方面，因沉陷受损的山推公司也很着急，事情发生了一年有余，政府迟迟不对事故做出最终结论，偌大的车间无法投入使用，长期闲置造成的损失无法按程序获得赔偿，造成的损失无法在年报中体现，或许下一步还面临着因信息不及时披露被证监会处罚。

一起事件，两家喊冤，唯有掌控地方规划与建设权利的政府保持沉默，这其中，隐藏的正是以出卖土地为生的地方财政与企业争利之事实。。

记者在济宁高新区内的广安家园小区看到，该小区已经基本完工，施工人员正在进行基础设施及绿化建设。。

记者多次与济宁市国土局、规划局等单位对接，得到的回复全部是高新区的土地审批与规划全由济宁高新区管委会自行作主，他们没有权利参与，而济宁高新区管委会的领导们则在让记者留下采访提纲之后，一直沉默至今。

最近，《中国产经新闻》记者已经将山东济宁高新区科技新城涉嫌违法占地的情况反映给了山东省国土资源厅，对方的态度是希望媒体直接报道，之后他们可以依据相关报道对违法情况进行查处。

另据公开资料显示，济宁高新城建投资有限公司是高新区管委会批准成立的国有法人独资公司，而该公司企业法人却从2008年起就一直由济宁高新区管委会副主任殷锋兼任，这明显违反了中纪委、中组部关于党政领导干部不得在企业兼职的规定。对此问题，本报将在后续报道中继续关注。