国库存量资金达3万亿 盘活1/3即可大幅减税

危机促变，这一规律再次应验。在中央财政收入几近零增长、经济增长下行概率大增的情况下，中央政府终于狠下决心，开始对政府部门既得利益开刀，着手“盘活”多年累积沉淀在央行国库的财政资金。

今年前五个月，中央财政收入增长0.1%，低于全年预算目标6.9个百分点。财政部长楼继伟6月底向全国人大常委会作决算报告时称，“完成全年中央财政收入预算压力很大”。

全国财政收入也不容乐观，前五个月累计同比增长6.6%，低于目标增幅。这是继亚洲金融危机初期的1997年、1998年及2009年国际金融危机深度蔓延期间，中央财政收入险些未完成增长目标后再次面临可能完不成预算的窘境。

一方面财政收入可能完不成预算目标，另一方面，财政支出压力有增无减。国务院已提出，今后五年再改造城市和国有工矿、林区、垦区的各类棚户区1000万户。

钱从何来?形势紧迫。7月3日国务院召开常务会议提出，要针对一些方面存在的预算执行不到位、资金层层积淀等情况，以整改为契机，把挤占挪用的钱归位，把“跑冒滴漏”的钱堵住。特别是要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。根据全国人大审议批准的政府预算报告，今年中央财政收入增幅为7%。财政部根据前五个月中央财政收入情况测算，要实现年初预算确定的中央财政收入目标，今年后几个月收入平均增幅需达到13.3%。全国财政收入也不容乐观，前五个月累计同比增长6.6%，低于目标增幅1.4个百分点。

财政增收已到强弩之末

2003年至2012年，全国财政收入连续以两位数增长，平均增速为20.3%，2007年增长高达32.4%，为十年间最高。为平滑财政收入的年度间波动，中央财政于2007年建立了预算稳定调节基金制度。主要做法是将当年部分财政超收收入调入基金，留待以后年度安排使用。若财政预算收入完不成任务，可从预算稳定调节基金调入资金弥补。

财政超收是指预算执行结果超过预算安排的财政收入。2007年-2012年，中央公共财政超收分别为4158.9亿元、1095.2亿元、55.7亿元、4428.5亿元、5467.3亿元、255.2亿元。中央财政超收收入五年累计达1.5万多亿元。

但预算稳定调节基金建立后，全球金融危机爆发，政府启动“4万亿”经济刺激计划保增长，除了扩大中央政府债规模和发行地方政府债券，财政超收收入或当年即被追加支出、或安排到来年支出，预算稳定调节基金并未形成积累，不具备逆周期熨平财政收入波动的功能。

到上届政府任期结束，基金账户剩余资金微乎其微。据财政部2012年中央财政决算报告，目前中央预算稳定调节基金余额为318.7亿元，仅占过去五年中央超收收入总额的2%。中央财政一旦完不成预算收入，这便是可用以弥补缺口的全部储备资金。

今年，如果中央公共财政收入增速低于预算目标一个百分点，就产生561.3亿元的缺口;全国公共财政收入增速若低于预算目标一个百分点，就产生1172.2亿元的缺口。

后几个月，随着去年同期基数较高影响逐渐减弱，中央收入增幅将有所回升。但作为财政收入的基础，经济增速后几月调头向上高增的几率较小。一季度GDP增长7.7%，市场机构和学者预期，二季度经济增速可能继续回落。

楼继伟认为，制约后几个月财政收入增长的因素仍然较多，主要是工业增加值增长趋缓、工业生产者出厂价格下降、企业效益下滑，以及今年8月1日起将交通运输业和部分现代服务业营改增试点扩至全国。因此，完成全年中央财政收入预算压力很大。

一方面财政收入可能完不成预算目标，另一方面，财政支出压力有增无减。国务院6月29日常务会决定，在过去五年大规模改造棚户区取得显著成效的基础上，今后五年再改造城市和国有工矿、林区、垦区的各类棚户区1000万户，其中2013年改造304万户。国务院强调“要增加财政投入”，今后五年要加大中央安排补助资金的支持力度，地方各级政府也要相应增加资金投入。

资金的来源就成为一个棘手的难题。自2009年开始，中国宏观税负已超过35%，已接近发达国家平均水平。中国经济增速从10%左右的高位回调至7%-8%的中速区间，财政收入增幅下降至个位数也将成常态。

过去十年，政府收入超经济增长，严重削弱了企业投资和居民消费的能力，抑制了市场创新的活力和经济增长的潜力。以往通过政府收入超经济增长，扩大提升保障民生的范围和水平，用增量财力促进民生。毋庸置疑，这一模式已走到尽头。

“意外”冲击

楼继伟预警中央财政可能完不成收入目标，但他的言论并未引起市场更多关注。6月中国银行间市场“钱紧、钱贵”，全球的目光聚焦于中国央行。市场最大的疑惑是，钱去了哪里?

在银行间市场利率飙升超过两位数后，央行于6月25日给了市场定性但不定量的多选答案：受贷款增长较快、企业所得税集中清缴、端午节假期现金需求、外汇市场变化、补缴法定准备金等多种因素叠加影响，近期货币市场利率仍出现上升和波动。

“企业所得税集中清缴”被央行列为影响流动性的第二大因素，究竟影响了多少，央行没有具体说明。为平滑月间财政收入，企业所得税采取按月度预缴、年度汇算清缴的方式，将本应按年上缴的所得税分解到每月预缴，企业一般在5月、6月汇算清缴上年的企业所得税，即多退少补——企业全年应缴纳的所得税，对超过按月度预缴的金额，在汇算清缴时一次性缴清，如果月度预缴率低，年度汇算清缴金额就高。

按国库管理制度，各级财政在央行国库开设账户，企业缴纳税款，资金便从市场流入央行国库，对市场流动性的影响，类似于央行提高存款准备金。按5月末人民币存款余额计算，存款准备金率提高0.5个百分点，可冻结流动性4965.5亿元。

据财政部数据，今年5月，全国企业所得税为4588亿元，同比增长6%。按照中国政府会计制度，政府收支是收付实现制，5月企业所得税收入，包含预缴当月和汇算清缴上年的所得税。

因此，今年5月预缴和清缴的企业所得税总额即为4588亿元。和过去两年相比，今年5月企业所得税增幅反而较低。2011年5月，企业所得税3331亿元，同比增长54.2%; 2012年5月，企业所得税4328亿元，同比增长29.9%。

财政部解释称，2011年5月企业所得税高增，主要是汇算清缴收入较多;2012年5月所得税增幅较高，主要是银行业上年利润较高，汇算清缴企业所得税同比增加690亿元左右，占当月企业所得税增加额的约七成;今年5月，银行业企业所得税同比增长12%，工业企业所得税同比下降9.6%。

由此可见，近两年汇算清缴企业所得税对5月、6月市场流动性带来影响，主要是因为银行业利润高增长、相应汇算清缴的企业所得税增幅也高。

但是，过去两年5月企业所得税增长54.2%和29.9%，市场没有感到流动性骤紧，今年6%的增幅为何导致剧烈震荡?5月、6月企业所得税汇算清缴具有收紧流动性的效应，其最终影响取决于政府资金进出央行国库的差额，表现在政府在央行存款的增减。政府在央行国库的存款余额增加，便收缩市场流动性，反之释放流动性。今年企业所得税在前几年高增长的基础上，增幅虽然减缓，但绝对数量超过往年。

央行资产负债表显示，今年5月末，政府在央行国库的存款余额高达3.23万亿元，比1月末增加8372亿元，存款增加主要集中在4月和5月。自2000年至今，每年5月末政府在央行国库的存款余额均大幅上升。原因是财政收入超过支出，不仅收缩市场流动性，短期内对经济增长也产生紧缩效应。

今年前五个月，政府存款余额的增加额为2000年央行公布月度数据以来最高，直接收缩的市场流动性，相当于上调存款准备金率近1.68个百分点。而历年来积累的3.23万亿元政府存款，相当于6个百分点存款准备金率冻结的资金。

盘活3万亿元国库存款

今年6月19日，国务院常务会提出“优化金融资源配置，用好增量、盘活存量”。但现实的困境是，金融机构大量表内、表外资金，套牢于地方政府融资平台、产能过剩行业以及所谓战略性新兴产业，不但难以盘活存量，金融机构还不得不投入增量资金维系企业经营。房地产业风险在积聚，但房地产业既往的高回报业绩，依然是理财、信托资金的重要投向。

金融资源一旦成为“存量”，就非金融机构所能掌控，也非政府所能左右。要实现“更有力地支持经济转型升级，更好地服务实体经济发展，更有针对性地促进扩大内需，更扎实地做好金融风险防范”的目标，政府掌握主动性的手段，一是让渡政府自身权力，二是动用政府既有的存量资源。

本届政府上台后，已取消和下放超过百项行政审批事项，在简政放权的同时，着手“盘活”多年累积沉淀在央行国库的财政资金，开始触动政府部门既得利益，重新分配闲置的财政资源。

今年5月末，中央和地方政府在央行国库的存款余额达3.23万亿元。政府月度收支并不同步，一般前半年收入超过支出，后半年支出超过收入，政府在央行国库账户保持一定余额。因政府财政年度收支保持平衡，在央行国库沉淀如此巨额存款并不正常。

2000年，政府在央行国库的月均存款余额为2624亿元，此后每年以超过1000亿元的速度上升，到2006年升至1.24万亿元，2008年超过2.51万亿元。2012年政府在央行国库的月均存款余额是2000年的10.6倍。

政府的收入就是企业和个人缴纳的税费和基金，来源于最具竞争力和活力的市场主体，政府将最有效率的资金收上来，常年沉淀在央行国库，既没有及时增进国民福利，又严重抑制了市场运转的效率。

政府存款为何居高不下，财政部解释称是诸多因素综合所致，比如国库单一账户制度、资金拨付进度、项目审批评估等。财政部的解释有一定道理，但避重就轻。从审计署历年预算执行和财政收支审计可以看出，政府存款逐年攀升，根源在于“政府自肥”的预算分配模式。政府部门获得的预算资金，远远超过了实际支出需要，常年积弊未改，导致政府部门在国库的存款逐年攀升。

——今年6月24日，审计署发布2012年预算审计公告显示，财政部所属离退休干部局财政拨款的基本支出资金大量结转并逐年增加，2010年结转815.15万元、2011年1069.23万元、2012年1295.33万元，未充分发挥财政资金效益。国税总局局本级金税三期工程、国税系统基本建设等项目支出预算执行率低，截至2012年末，累计结转24.33亿元。

——截至2013年2月，交通运输部部本级于2006年和2009年两次批复的厦门基地救助码头项目，因前期论证不充分终止建设，造成已支出的2574.74万元形成损失、结余1855.26万元在项目承担单位闲置。

——2012年，工信部部本级未按进度提前支付项目预算资金380万元，至2013年2月底，资金仍闲置未用。

——原铁道部在编报2012年预算时，对预算资金11.3亿元未提出细化分配方案，直到2012年9月，才申请将其中1.3亿元细化到具体执行单位;截至2012年底，原铁道部及所属工程管理中心有1028.67万元款项挂账九年以上，未及时清理。

细查审计署历年的公告，政府部门超需要申请财政资金，大量结转和结余、长期占有资金、浪费和闲置触目惊心。毫无疑问，政府在央行国库3万多亿元的存款，不同于负债性质的外汇储备，财政存款才是真正的可支配的存量资源。政府应盘点巨额国库存款性质和权属，分类制定“盘活”方案。对政府所欠企业和个人的账款，应加快支付;政府的转移支付资金，应要求各部门限期向下拨付。

除了应付账款和拨付滞后，政府在央行国库存款余额的大头，是历年沉淀的部门预算资金，“盘活”这部分资金，必将触动部门的既得利益。此后几个月，中央财政收入若力求完成全年预算目标，须以月均13.3%的速度增长，对纳税人强征税费就不可避免。若如此，中小企业关门歇业和失业增加，经济也将雪上加霜。

今年，中央财政收入计划增长3900多亿元，全国财政收入计划增长9420亿元。中央政府若能狠下决心，将国库3万多亿元存量资金“盘活”三分之一，即将1万亿元国库存量资金，用于弥补预算收入缺口。同时，大幅减税以实现“今年财政收入零增长”，此举必将超越当年应对国际金融危机的“4万亿”经济刺激计划，中国经济也会峰回路转、柳暗花明。