养老金并轨已无悬念 执行路线图尚待明晰

由于历史原因，我国养老保险体系长期存在多种制度并存且相互割裂的问题。伴随着老龄化进程的加速，全社会对于养老金并轨的呼声渐高。

日前，多部委与多套养老方案的设计者们在为期两天的闭门会议上达成方向性的共识，养老金并轨一事已基本没有悬念，但具体方案仍期待顶层设计——

日前有媒体披露，多部委与多套养老方案设计者们在为期两天的闭门会议上就养老保障制度达成了多项共识。记者随即向与会人士核实并获悉，目前，多方在顶层设计的规划、养老制度的安排以及如何实现上述制度这3大问题上达成了方向上的共识，养老金并轨一事已基本没有悬念，但具体的方案仍在讨论中，相关政策何时出台也无定论。

有关方面坦承，养老保险制度“多轨制”是历史遗留问题，并轨难度非常大。但改革是否有成效，不仅关乎社会公平，更是对改革能力与魄力的考验，因而必须坚定地推进。

统筹层次低是我国养老保险制度一个重要缺陷，各地区之间无法横向调剂，各自为政，加剧了不公平的现状，养老金的投资方式改革也无从谈起

“养老保险制度渐进式发展的道路、城乡经济社会发展的二元格局、养老保险制度设计的缺陷，以及群体利益和地区利益的存在，是导致我国养老保险‘多轨制’的主要原因。”清华大学就业和社会保障研究中心主任杨燕绥认为，养老保险的“多轨”，衍生出养老保险待遇不公平、制度运行不经济、基金收支不可持续，以及转移接续困难等问题，对经济社会发展带来诸多不利影响。

“统筹层次低是我国养老保险制度一个重要缺陷，各地区之间无法横向调剂，各自为政，加剧了不公平的现状。”中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文给记者举了一个例子。比如，地区间养老保险制度的财务差距对财政补贴的依赖程度很高。1998年至2010年，养老保险制度的财政补贴已累计高达1万多亿元，占2010年年末1.54万亿元累计余额的三分之二。由于统筹层次低，养老金的投资方式改革也无从谈起。目前，我国有2000多个社保统筹单位，很难集中管理运营。而2010年和2011年养老保险基金投资回报率不到2%，远远没有跑赢3.3%和5.4%的通胀水平，造成养老金严重缩水。

而在“多轨制”的养老保险制度中，最受病诟的则是机关事业单位养老保险制度改革相对滞后。

为了适应计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨要求，上世纪90年代，国家在企业先行建立社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，实现单位保障向社会保险的转变。机关事业单位养老保险制度改革相对滞后，总体上仍然实行单位退休养老制度，由此造成了养老“双轨制”。

上海社科院城市与人口发展研究所研究员胡苏云分析认为，目前实行的退休制度其实是“多轨制”：政府机关和事业单位退休实行由财政统一支付的退休养老金制度，其中，“第一轨”的政府机关退休人员的退休金高于“第二轨”的事业单位退休人员，“第三轨”的企业职工则实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度，享受的待遇低于上述两轨。当初的事业单位改革试点主要方向是将第二轨向下和企业退休人员进行并轨，因而试点方案受到的阻力较大。

改革推进迟缓，并非仅仅因为“机关事业单位人员担心待遇会降低”。这一改革牵涉到事业单位分类改革、事业单位人事管理制度改革等多项制度变动，相关设计仍需磨合、完善

养老“多轨制”是特定历史时期的产物，显然已经无法适应当今经济社会发展需要。尤其是最近几年，社会上对于养老金并轨的呼声一浪高过一浪。

事实上，早在2008年2月，国务院常务会议就讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。这一改革大致思路是，对事业单位进行分类，有行政职能的纳入公务员劳动保障体系，具有经营性质的事业单位参照企业职工保障制度进行改革。牵涉3000万“事业人”的养老改革由此启动。

记者了解到，在广东省深圳市、中山市等地，不仅事业单位进行养老保险制度改革，公务员养老并轨也开始破冰。

“公务员、机关事业人员参保，既能给群众起到带头示范作用，也是社会公平的要求。所以，尽管这项改革阻力很大，但我们还是进行了尝试。”广东省中山市社会保险基金管理局局长张洁艺告诉记者，目前，中山市公务员和事业单位工作人员已全部参加了社会养老保险。

然而，中山市的并轨也并非是缴费方式、管理办法等方面的完全并轨。尽管公务员、事业单位人员与企业职工一样，按月缴纳养老保险费，并进入个人账户，但是退休后，其待遇依旧按原有标准执行。养老金一部分从个人账户中出，差额部分由财政补齐。也就是说，公务员、事业单位人员每月的退休金由两部分构成——一部分由社保基金支付，与普通企业参保人待遇一样;另一部分是社保养老金与原干部退休金标准之间的差额，按原有资金渠道解决，即财政拨款的，依旧由财政解决，单位自收自支的，依旧由单位解决。

5年过去了，相对于广东省的破冰之举，其他4个养老保险制度改革试点省市试点改革推动缓慢，几乎按兵不动。他们或是处于思考当中，或是尚在推进中且无实质性突破。

显然，改革推进迟缓并非仅仅因为“机关事业单位人员担心待遇会降低”。中国人民大学教授、中国社会保险学会副会长郑功成认为，“由于这一改革牵涉到事业单位分类改革、事业单位人事管理制度改革等多项制度变动，因此改革阻力和难度甚大，相关制度设计仍需磨合、完善。”

不能把并轨简单理解为“并入”，而是要统筹考虑养老金待遇差别、投资运营、城乡差别、地区差别、转移接续、退休年龄等问题，朝着一个各方面都能受益的、科学的方向改革和推进

“所谓并轨并不是简单地把机关事业单位退休制度‘并入’企业养老保险制度，而是朝着一个各方面都能受益的、科学的、共同的方向改革和推进。”人力资源和社会保障部副部长胡晓义告诉记者，人力资源和社会保障部正在进行顶层设计，方案成熟后，所涉及的各项改革举措将逐步实施。

记者了解到，这个顶层设计除了关注养老金待遇差别问题外，还包括应对老龄化的资金安排，养老金的空账、投资运营、城乡差别、地区差别、转移接续问题，退休年龄问题，多层次养老保障问题，如何发展企业年金、职业年金、大病保险等多个社会广为关注的问题。

胡晓义说，养老金并轨问题之所以引起这么大的关注，说明它很复杂，所以需要进行深入研究，才能拿出具体的、可操作的解决方案。但并轨这个大方向是明确的。

针对新时期、新条件下机关事业养老保险出现的诸如各地机关事业单位养老保险政策不规范，缴费基数、缴费比例、个人账户规模不统一，统筹层次低、缴费与待遇水平不挂钩、基金财务收支风险大等方面问题，郑功成建议，采取“三步走”的策略解决。

第一步，尽快为机关事业单位工作人员建立基本养老保险制度，实行与职工养老保险制度一样的“统账结合”的财务机制;第二步，对机关事业单位工作人员待遇进行结构分解，将现在机关事业单位退休人员的退休金分解成“基本养老保险金”与“职业年金”，前者与企业职工“基本养老保险金”相同，后者与“企业年金”对应;第三步，放弃机关事业单位退休金与工资增长挂钩的机制，代之以与“企业职工养老金计发办法”一样的机制。

近年来，有关部门实际上已采取多种措施，积极推动养老“多轨制”所导致的不合理差距等问题的解决。从2005年开始，我国已连续9年提高企业退休人员基本养老金水平。

“近几年每年的调整幅度都达到10%以上。在此基础上，我们还将着重向具有高级职称的企业退休人员倾斜，使他们的待遇水平在普遍调整的基础上有所增加，这也能够从一定程度上缓解矛盾。”胡晓义说。