央行原副行长：存款保险制度应先行于民营银行

近日，中国人民银行原副行长、中国金融会计学会会长马德伦在一个金融论坛上提到，中国存款保险制度的设计已经基本完成。他认为，存款保险制度是放开民营银行牌照和存款利率市场化的先决条件。

在马德伦提出建立存款保险制度之前，今年上半年，中国人民银行发布的《2013年中国金融稳定报告》中就已经明确提出，建立存款保险制度的各方面条件已经具备，内部已达成共识，可择机出台并组织实施。

近年来，关于建立存款保险制度的呼声一直没有间断。该项制度近期再次成为热议话题，与当前金融领域降低门槛，允许民间实体企业开办银行的政策不无相关。

今年7月出台的金融“国十条”指出，要引导民间资本进入金融行业。此后不久，各地纷纷出现申办民营银行的热潮。媒体报道称，目前已经有27家上市公司或其股东在争取获得银行牌照，而在10月15日，第一批民营银行10个名额已经下发至各省，全国首份地方版《试点民营银行监督管理办法讨论稿》已完成并上报银监会，未来民营银行的出现，或将加速存款保险制度的完善。

利率市场化倒逼存款保险制度

对民营资本申办民营银行的热潮，中国人民大学经济学院教授黄隽的观点是，在中国，虽然房地产和金融行业利润都较高，但不同的是，在房地产行业，只要注册资本达到一定额度，就可以投资房地产，而开办银行则需要牌照。换言之，对于民间资本来说，金融行业的竞争程度远远小于房地产业，相应地，利润空间就更大。这也是民间资本渴望进入银行业的最主要原因。

在高回报率的驱动下，国内各大实体企业热衷试水金融行业也就不足为奇，但由于办实体和办银行存在各方面的不同，风险也相应产生。为了防范民营银行倒闭、破产造成储户利益受损，存款保险制度被分析人士认为是“兜底”制度。

“存款保险制度将为民营银行建起一堵‘防护墙’”。黄隽告诉记者，在过去，银行都归国家所有，但随着大量城市商业银行、农村商业银行股份化改制完成，以及更多民间资本进入银行业，政府不可能再为如此多的银行提供担保。

在没有出台存款保险制度的状况下，我国也没有出现过储户受损的情况，原因在于之前“一直是国家担保”。据北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐介绍，即使是上世纪90年代国内通货膨胀严重的时候，国家也采取了“保值补贴”的方式来减少储户损失。

“今后若完全市场化，国家不能全部都照顾到，所以需要有存款保险制度来担保。”曹凤岐说。

对于存款保险制度是专门为民营银行量身定制的说法，曹凤岐并不赞同，他认为，制订该项制度不是单纯针对民营银行的，更宏观的原因是利率市场化。

“因为过去是固定利率，银行稳赚不赔，在这种情况下没有把保险存款制度看得那么重要，但是到今年7月为止，贷款利率放开了，现在只有一个存款利率没有放开”。曹凤岐分析，如果存款利率也放开，会造成银行之间的竞争，存款利率要是不高，存款人就不会在利率低的银行存款，在这种情况下，靠利差生存就困难了，一些实力不强的银行会出现倒闭、资不抵债等问题，为了保护储户的利益，需要建立存款保险制度。

存款保险制度主要保护中小储户利益

尽管目前存款保险制度距离实施还有待时日，但该制度所要承担的职能已经清晰。

“重心是为了保护中低收入者”，黄隽告诉记者。与她观点一致，曹凤岐也强调，首先必须明白，存款保险制度主要是保护中小储户的利益，这在各国都一样的。

据中信证券研究部相关人士文章撰述，截至2011年3月，世界上共有111个国家建立了存款保险制度。1933年美国联邦存款保险公司的设立确立了现代存款保险的基本模式，美国也是第一个建立起存款保险制度的国家，而存款保险制度得到国际认可并大规模建立，则在20世纪90年代以后。

文章分析称，这与世界银行业危机次数相关性较强。80年代各国银行所统计的银行危机达到45次，90年代全球爆发了63次严重的银行危机。与此对应，1990年只有34个国家建立了存款保险制度，2000年达到71个国家。进入21世纪，陆续又有32个国家建立了存款保险制度。

“尽管各国存款保险体系存在较大差异，但基本目标是相同的。”曹凤岐说，制度的设计首先是保护存款人的利益，尤其是保护居于多数的小额存款人的利益。事实的确如此，分析人士称，民营银行成立后，服务的对象将是普通储户，而中国的储户无论从数量上还是存款金额上都居世界前列。此前国际货币基金组织公布的数据显示，中国的国民储蓄率从20世纪70年代至今一直居世界前列，90年代初居民储蓄占国民生产总值的35%以上，到2005年中国储蓄率更是高达51%，而全球平均储蓄率仅为19.7%。2009年我国居民储蓄余额已经突破了18万亿元，储蓄率在全世界排名第一，人均储蓄超过1万元。

因此，未来越来越多的民营银行成立后，存款保险制度的实施不仅能保护众多的储户利益，此外“还能够提高公众对银行的信心，保证银行体系的稳定”。曹凤岐说。

核心是保险额度问题

对于国内各方作出的“建立存款保险制度已经具备条件”的判断，曹凤岐认为，无论是企业的承受能力，还是相关部门的协调能力都已经具备了条件。

“现在已经到了讨论具体问题的时候了”。曹凤岐认为。那么，具体问题都包含了什么?马德伦表示，存款保险制度的核心是保险额度问题。

央行相关负责人此前表示，未来存款保险机构可能实行限额保险制，央行计划为98%的储户提供全额保险。有专家据此分析，由于目前50万元以下存款户占比超过98%，这意味着，未来限额保险的上限可能是50万元。

“50万元额度是坊间传说，不是官方定的。”曹凤岐告诉记者，按照当前理解，存款低于50万元的，如果银行倒闭后将要按照全额赔偿。而据记者了解，目前没有一个国家做到全额赔偿。

“目前美国施行的是最高限额赔偿，也就是说无论你存多少钱，银行倒闭后最多也就赔偿储户10万美元。”曹凤岐建议，设立全额赔偿加比例赔偿，也就是说如果以50万元为全额赔偿的上限，那么超过50万元的部分按比例来赔偿。

此外，不提倡全额赔付的理由还在于警惕“逆向选择”。中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军的观点是，“由于有了存款保险作依赖，客观上会刺激银行承受更多的风险，鼓励银行在业务活动中冒更大的风险，这无疑会给整个金融体系注入不稳定因素，与建立存款保险制度降低风险的初衷背道而驰”。

储户关心的另一个问题是，谁来交保费?对此，黄隽告诉记者，“购买存款保险的费用是由银行方支付的，保险机构会像操作其他保险一样，计算赔率，向银行收取保费。”而保费的费率问题是需要全国统一还是各省份自己定，也已经到了要具体讨论的时候。据记者了解，日本等很多发达国家采取的是统一费率。

与此相伴随的一个问题还有，民营银行要将保费交给谁?黄隽认为，从全球来看，银行业公会、私人和政府都可以成为存款保险机构的发起人，但在我国，发起人应该是财政部。

她谈到，有可能由财政部出资，成立一家新的国有保险企业，来专门从事存款保险业务。但她同时指出，还不能判断这家新机构是否会以盈利为目的，但作为企业，应该不会亏钱运作。“这个制度应该不会以先试点后铺开的方式推行，而是在整个银行业一次性全面铺开。毕竟强制一部分银行支付保险费，而另一部分无须支付，这是有失公平的。公平的做法是全行业统一起来实施，要交钱，大家一起交”。

据了解，美国的存款保险机构为联邦存款保险公司，而该机构除了负责日常的金融业务之外，还具有监督管理职能，包括对投保银行的检查监督，确保银行经营的安全与稳定;对问题银行的处理，通过对银行进行分级达到重点监控和提出改进管理的具体要求;对破产银行的处理，第一步就是尽快赔付存款人的被保险存款。

对于国内的存款保险机构如何设立，现任浙江资本与企业发展研究会理事长、浙江地方金融研究中心主任应宜逊早在2004年就撰文提出建议。在他看来，我国的存款保险公司应当分两个层次组建。“存款保险公司是同时具有金融监管职能的政策性金融机构，它只能由政府举办并以国家财政为后盾。”

据他分析，在我国，由于疆域辽阔、人口众多、地区差别甚大，同时还存在大量的地方性小金融机构，因而，仅仅由中央政府开办一家全国性的存款保险公司是不够的。同时还应当让各省(市、区)政府开设区域性的存款保险公司。分两层次设置的主要好处是，体现了地方政府对地方性金融机构的风险处理责任，不再纯粹依赖中央政府，同时又防止了各省(市、区)间的大锅饭;通过设置区域性存款保险公司，赋于省级政府以适度的金融监管权限，这将有助于调动地方政府的积极性，并增强其责任感。

存款保险制度并非是万能的

在曹凤岐看来，存款保险制度也并非万能的，谁都不愿意看到银行倒闭，即使有存款保险制度也不意味着储户就能得到全额赔偿。因此，存款保险是防火墙，但不是风险终结者。“除存款保险制度外，监管层对资本充足率的规定、对表外业务的管制等都是防控银行业风险的重要手段”。

值得注意的还有，对于存款保险制度，大、小银行的态度也各不相同。分析人士称，大银行由于其巨大的吸储量，需要缴纳的保费也更多，但对他们来说，多缴的保费并不能带来什么收益。由于大银行倒闭带来的社会损失远大于财政救助所需要的资金，因此大银行面临倒闭风险时，政府一定会“兜底”的，这是金融监管的潜规则。所以，对于“中农工建”这四大国有商业银行来说，对存款保险制度的需求并不十分迫切。

光大证券之前发布的一份投资报告称，存款保险制度长期来看有利于银行业的规范发展，但短期内银行多缴纳的保险金或将给其带来一定财务压力，同时一些小型金融机构也将面临资本充足率不足的问题。

对此，曹凤岐表示认同，他的观点是，一方面，由于需要缴纳存款保险的保费，将增加银行运营成本。另一方面，由于中小银行抗风险能力弱于大型商业银行，出于对偿付能力风险的考量，民众更愿意将钱放在大型银行，这将对中小银行的存款业务构成压力。

另一种假设是，存款保险制度只在民营银行间设立，对此，中央财经大学教授郭田勇分析称，如果只有中小银行加入存款保险而大银行不加入，可能会出现中小银行因为经营成本比大银行高，从而冒险做更高收入的业务，从而弥补损失的问题。但这样一来，容易导致危机的发生。

因此，曹凤岐指出，存款保险制度要将所有银行全部纳入，保费也要强制性缴纳，就像是“交强险”一样。

此外，在一些分析人士看来，对于将要申办到银行牌照的民营银行来说，在利率完全市场化以前，拿到牌照的这些新银行的日子应该是比较好过的，可以和国有银行一样，享受高存贷利差带来的好处。但在利率完全市场化后，银行的盈利能力将更多地取决于各自不同的内部管理和风险控制水平，到那时，谁能赚钱，谁会倒闭，就不好说了。

市场最担心的事情是，由企业发起成立的银行变成这些企业新的融资渠道，成了各自的“提款机”。这样，一旦企业经营出现问题，它们成立的银行也会受到牵连，而银行倒闭波及面就远不止企业倒闭那样简单了。“在国外，资本跨实体经济和金融业经营的现象是比较常见的，不过其背景是完备的风险控制体系和相对宽松的准入门槛——这也是中国银行业未来的发展方向。”黄隽说。

本报北京11月7日电