土地出让畸高背后的利益博弈更惊人

尽管2013年土地出让的准确数据将在2014年1月披露，但按照财政部披露的2013年1-7月数据(国有土地使用权出让收入2.1万亿元)并结合下半年为土地出让高峰的历史规律性表现，再参考中国指数研究院发布的数据(2013年1-11月300个城市土地出让收入2.7万亿元，同比增长62.2%)，预计2013年土地出让收入突破3万亿元是大概率事件，且将非常有可能超过2011年的3.1万亿元，创造历史新高。

土地出让收入创新高，给我们一个直观的感觉就是地方政府对于土地财政的依赖到了无以复加的地步。按照2013年1-11月地方本级财政收入增长13%的增幅推算，2013年全年地方财政收入(本级)将达到6.9万亿元，土地收入占地方财政收入的比例将在50%左右，土地财政名至实归。事实上，2003-2012年，地方土地出让收入占地方财政收入的比例平均值也达到50%，2010年最高达72%。

但以直观的土地出让数据衡量土地对财政的贡献是有偏误的。土地出让收入并非全额进入地方政府的腰包，而是要扣除两类成本，即征地拆迁成本和保障房、农田和基础教育支出等非城市建设成本。征地拆迁成本支出占收入的比例在2010-2012年分别达36.2%、46.1%和60%，刚性上升趋势很明显，而用于保障房、农业农村支出等其他成本支出的比例也在不断上升，2012年两项合计占土地出让总收入的比例达到9%。也就是说，土地出让收入中，非城市建设成本支持占比接近70%，真正进入地方政府腰包的也就30%，大概是8600亿元，占2012年地方本级财政收入的比例为14%。随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施，提高补偿额度并按市场化来制定补偿标准是大趋势，征地拆迁成本支出将继续刚性上升。同时，随着棚户区改造加速、国土整备和农村基础设施建设的推进，土地收入用于保障房和农村农业的支出也将增加，这意味着2013年土地出让纯收入占地方本级财政收入的比例只有10%左右，也就3000亿元左右，未来这一规模和比例还将下降。

事实上，2010年之前，土地出让纯收入对地方财政贡献最大，而近年来土地出让对地方财政的最大贡献之一在税收收入。房产税、城镇土地使用税、土地增值税和耕地占用税和契税等5个房地产专有税种总税收收入，从2002年的663亿元上升到2012年的1.01万亿元，占地方公共财政本级收入的比重从2002年的7.8%提高至2012年的16.6%。另外6类非房地产行业专有但在房地产行业征收的税种(营业税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、印花税和教育附加税等)，总税收收入从2004年的958.6亿元，上升到2011年的4800亿元，增长4倍，占地方财政本级收入的比重从2004年的11.3%，提高至2011年的14.7%。上述11个税种总税收收入在2011年接近1.5万亿元，占地方财政收入的比重达到30%，无论是金额还是占比都超过国有土地纯收入，成为真正的财政贡献大户。值得注意的是，上述11个税种基本都属于土地流转类税种，税收收入主要与土地流转规模和金额有关。因此，2013年土地出让收入创历史新高，相应的土地出让相关税收也将创历史新高。

以土地撬动银行贷款，进而拉动固定资产总投资和经济规模，做大全社会税基，是土地对财政另一个贡献。地方政府尽管不具有直接借款和发债的法律基础，但近年来主要通过政府全资附属或隐性担保的融资平台来实现融资。2012年，地方融资平台包括贷款、城投债和信托产品合计融资14.3万亿元，其中绝大部分是通过政府注入土地并抵押来实现融资。

因此，“土地+银行贷款/社会资金”的项目开发模式(包括产业园区)，是全社会固定资产投资增长和经济增长的发动机。2002年以来，房地产开发投资一直稳定在固定资产总投资的1/4左右，这种趋势刺激着上游的能源、有色、建材和原材料等行业，以及下游的制造业和消费等行业的投资扩张，也刺激着过去10年全国税收收入一直稳定在两位数的增长速度。因此，我们不难理解，为何地方政府在不断拓展新增土地出让的同时，积极开展轰轰烈烈的旧城改造运动，就算是赔本的拆迁改造项目也为政府所重视，甚至是一些人口和经济规模不大的城市，也在乐此不疲地改造旧城，短命建筑在各地不断上演，因为土地置换带来了固定资产投资、经济增长和税收贡献。

此外，地方政府对于土地依赖的另一个表现，就是自从1994年分税制改革后，土地出让金的收入和支出行为完全是地方政府自主决定的，基本没有纳入预算内管理，对于逃避中央政府、各级人大等权力部门严格的财政预算监督和事后审计，实现地方政府自主的投资决策思路，实现城市建设和管理职能，甚至是地方政府相关责任人自身的经济利益，是非常好的一个工具。

因此，尽管新增土地枯竭、拆迁成本上升是趋势，并且会冲击地方政府的土地出让纯收益，但完全不会改变土地财政的依赖和现状。进一步讲，对于地方政府来说，集体土地入市尽管促使土地出让纯收益下降，但下降的空间已经非常有限。相比之下，集体土地入市带来的价值重估后的增值性税收、流转税收入是非常可观的，项目开发带来的经济增长也是可观的，对于土地财政来说是正面影响。(深圳市房地产研究中心 李宇嘉)