专访张燕生：自贸试验区的使命

专访国家发改委学术委员会秘书长张燕生

“各地对自贸试验区的争夺，正向的意义在于体现了地方的改革热情，但负面影响则是其背后的思维模式仍旧停留于30多年前开发区、产业园区建设的层面。”

针对骤然而起的自贸区申报热，国家发展和改革委员会学术委员会秘书长张燕生在接受《瞭望》新闻周刊专访时告诫到，以过去改革开放历程中的经验教训为镜鉴，地方对自贸试验区在认识上存在偏差，未来的建设中就可能偏离中央的期望，也就难以承担起自贸试验区的使命。

在他看来，自贸试验区的建设不会只有上海一家，但其他地区在建设自贸试验区或自由贸易园区的过程中，一定要减少盲目性，并改变过去的“惰政”思维，切实紧扣自贸试验区改革和创新的重心，探索出中国在新阶段推进改革开放所需要的新路径和新模式。

“实际上，中国是在用高标准的FTA来倒逼自己新一轮的改革开放，通过自由贸易试验区的试验，推动中国新一轮高水平的开放、高标准的改革、高质量的发展。”他强调。

力避“伪开放”标签

《瞭望》：在上海自贸试验区正式挂牌之后，各地都掀起了自贸区申报热，你如何看待这种现象?

张燕生：各地想搞自由贸易园区，还是想把自由贸易园区作为本地扩大开放的一个平台和载体。因此从积极意义上讲，自由贸易园区还是能给地方提供深化开放、推动发展的动力。

但问题是，自由贸易园区的思路还是前35年旧模式的延续，还是争取优惠政策、争取成为“政策洼地”的思维模式主导。

现在不少人把自由贸易园区的作用夸大了。自由贸易园区是一个特殊区域，从功能来讲，就是一个一线放开、二线管住、区内自由，境内关外的特殊区域。其目的是为了解决一些货物不完全需要进入到境内，还需要国际转口、国际转运、拆拼箱的需求;是为了满足本地保税加工、保税物流、保税服务的需要。为了配合这些特殊功能，其会相应设立离岸金融、离岸货币、离岸贸易等服务，其功能是非常有限的。

仅就自由贸易园区来说，它对于中国改革开放的价值主要体现在特殊区域满足特殊功能方面，不会有太大的全局和战略意义。它对推动中国新一轮高水平的开放能发挥一定的作用，但作用决不能过分夸大。上海28.78平方公里的区域就能推动上海、推动整个中国的发展?这是不可能的。在这方面，35年前的开放是有经验和教训的。

《瞭望》：你所说的经验和教训，具体指什么?

张燕生：前35年的开放，实际上是从深圳等经济特区起步的。最初深圳的开放和现在各地搞自由贸易园区的想法是一致的，就是一定要有一个比谁都自由的东西。深圳当时试图搞的就是自由贸易园区，即所谓的一线放开、二线管住、区内自由，修了一道关、二道关。最初的设想一道关开放，让深圳和香港一体，二道关管住，让深圳和内地分开，区内自由。这样的话，深圳就和香港一样了，也是一个自由港。

但从自由贸易园区的角度来看，深圳最初的试验并不成功。深圳在开放方面的成功，主要是深圳和香港共同发挥了把中国融入世界和把世界引入中国的窗口与桥梁作用，实现了全域开放，这才是国家使命，这才是国家战略。

自由贸易园区实际上是一把双刃剑，既会推动一定程度的开放，解决诸如“香港一日游”的问题，也会带来不小的负面作用。现在很多地方圈了不少的地、投了很多的资金，但所追求的内容并不符合中国下一步发展的需要。像去年前4个月，对外贸易领域出现的套汇套利就发生在东部沿海的特殊区域。现在一些地方的自由贸易园区热、综合保税区热，成为了“伪开放”的标签。

以“三高”目标为战略导向

《瞭望》：既然自由贸易园区的作用不应被夸大，那现在为什么还大力推进自由贸易试验区建设呢?我们究竟要的是什么?

张燕生：实际上，中国(上海)自由贸易试验区是一个非常重要的试验区，其重要性体现在它并不只是一个自由贸易园区。自由贸易试验区所要“试”的，恰恰不是各地追逐的自由贸易园区，而是中国下一步对外开放需要推动的东西。

我们需要明白，自由贸易，并不是自由贸易园区，而是自由贸易区。自由贸易园区英文叫FTZ，是一个特殊的区域，而自由贸易区是FTA，是全域的开放。所以说，自由贸易试验区，是试验推动全域开放的高标准规则、制度、管理方法和模式。也正是从这个角度出发，中央一再强调说，不要讲优惠政策，要靠改革和制度创新。

这就需要对全域开放的规范、规则进行探索，所试验的东西只要是在一到两年内成功，就要在全域和全中国范围内实现可复制、可推广。一旦可复制、可推广，中国的对外开放就往前推了一步。自由贸易试验区不仅仅是试自由贸易园区，更重要的是试全中国未来高水平开放的每一步怎么走。

《瞭望》：如何看待推进自贸试验区建设的时代背景和战略要义?

张燕生：自由贸易试验区的战略用意在于，美国要用高标准的自由贸易区来边缘化中国。美国在亚太搞TPP，在大西洋和欧洲搞TTIP，日本和欧洲也在签订经济合作协定。这就形成了美国、日本、欧洲和中国这世界四大经济体中，有三大经济体之间都有相互开放的协议，中国例外。中国要想在未来的贸易规则中不被边缘化，中国就需要把高标准的自由贸易区的一整套东西在境内一定范围内进行试验，将其变成倒逼中国高水平开放的压力，这是自由贸易试验区的价值。

我们可以看到，美国要与中国签双边投资协定(BIT)，并就负面清单管理和准入前国民待遇进行谈判，这些就需要在上海试验。此外，还有国际服务贸易协定(TISA)协议要求服务业全面开放，上海试验区试点的重点之一，就是在包括金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务六大服务领域全面开放。今后还将“试”高标准的知识产权保护、劳工标准、环境标准等一系列所谓的规则。

这样一来，美国想用高水平、高标准的FTA来边缘化中国，中国却用高标准的FTA来倒逼自己新一轮的改革开放。通过自由贸易试验区的试验，推动中国新一轮高水平的开放、高标准的改革、高质量的发展。

摈弃“懒政”思维

《瞭望》：你曾谈到，自贸试验区不会只是上海一家，但自贸试验区也不可能遍地开花。那未来的自贸试验区可能选在何处?要成为真正的自贸试验区，需要具备什么样的条件?

张燕生：首先，是不是新一轮的高水平开放、高标准改革、高质量发展的试点都要放在东部呢?并不是这样。除了东部沿海的试点外，中部和西部都应有不同的探索。在新的35年的起跑线上，今后跑得好的不一定都是东部地区，可能是中部的，也可能是西部的。在这方面需要考虑，如何促进经济欠发达地区能够在新一轮改革开放中与全国齐步走。

其次，要申请成为真正意义上的自由贸易试验区，就必须要做第一个敢吃螃蟹的人，得有在现有体制机制创新上往前一步的东西，而且蹚水以后要为全国提供可复制、可推广的新模式方面做贡献。这就要求要在体制创新上有新思想、新观念，找准新的突破口。

现在的思维为什么还是过去的思维，因为过去的思维是“懒汉”思维，写报告、写问题、写总结等也容易写，但要探索新的东西，就是一项挑战。得看你敢不敢做第一个吃螃蟹的人，而且你愿不愿意在先行先试方面承担更多的责任和风险。

一般来说，破容易，但立很难。立的东西，很多和过去都是不一样的。要立的东西首先得符合十八届三中全会的精神，得是市场在资源配置中起决定性作用、更好地发挥政府作用。这就要看自由贸易试验区，能不能试验出市场起决定性作用，政府更多地弥补市场的失灵。

上海的试验，国务院下达的任务里面，很重要的一点就是政府行政管理体制改革。政府能不能从事先审批转为事中、事后的监管?能不能实现负面清单管理?能不能实现准入前国民待遇?这些都是很重要的要求,而不是政府推动新一轮的造城运动、新一轮优惠政策的争夺运动。

至于先行先试的内容，也就是中央讲的，法无授权不可为。即政府的权力得有权力清单、有权力的边界，政府的权力要关在笼子里。这就涉及各级政府在推动经济的时候，法理依据是什么。还有一句话叫法无禁止皆可为。各种所有制的企业都是依法、公平地进入市场。先行先试的核心之一，就是要依法建立起一套公平的、规范的、有秩序的、透明的、法制的制度规范。

此外，还要实现创新驱动。这就涉及到知识产权保护能不能更有力度和成效，营造有利于创新的金融环境、产业环境、政策环境。这完全是新35年的新体制、新开放、新发展模式中路径的探索。

总之，自由贸易试验区，是要为中国未来的体制机制、战略和结构等方面，在新模式的探索上迈出一大步，要为中国成为高收入大国、创新大国、低碳大国、法治大国、全球负责任大国提供制度支撑。(记者 王仁贵)