经济转型环境的新变化

国务院发展研究中心副主任 卢中原

编者按 当前，经济转型的国内外环境都在发生一些新变化。面对这些新变化，政府这只手在哪些领域应该“忙”起来，在哪些领域应该“闲”下来，必须重新审视和定位。

一

从国内看，经济转型环境有两个值得重视的变化。一是经济发展的要素条件正在或将要发生新的变化，主要是指成本上升和要素组合变动。经过30多年的高速增长，劳动力、土地、矿产资源等这样一些经济增长的基础要素成本都在上升，传统行业及其增长方式的利润空间已经逐渐变小。人口老龄化日趋明显，加上储蓄率在逐步下降，过去长期支撑经济增长的高投资模式将难以为继。二是经济增长面临的国内舆论环境在发生变化，信息传播和社会评估十分活跃。互联网、微博、博客等新媒体，把经济转型不到位的许多信息都第一时间公布出来。此外，学术界和社会团体组织的与经济转型有关的各类评估也相当活跃。还有一些社会调研机构都在不断地发布与经济转型有关的评估结果。尽管这些结果不能决定各地干部的升迁，但是它能形成一种舆论环境，逼着政府进行反思，进而推动政府加快转变职能。

从国际环境看，也有两个重要的变化：一是国际金融危机带来的冲击和我国应对气候变化的主动承诺。对这一轮国际金融危机的原因、影响和教训，可从不同的角度进行反思，如,政府与市场的关系，金融创新与金融监管的关系等等。也就是说，面对国际金融危机的冲击，我们要清醒地看到自己存在的不足，我国的经济转型步伐必须要加快，政府相关的职能必然也要加快转型。我国提出到2020年单位GDP的碳排放比2005年要下降40%至45%，这是我们主动承诺的减排义务。然而这个承诺对我国经济转型又是一个压力，例如“十二五”时期单位GDP的碳排放就要下降17%，这个约束性指标与我国的减排承诺是有内在联系的。在实施中还有一些具体问题需要研究，减排的约束性指标分配到各个省应当是多少，如何区别不同省情，怎样才能完成?这确实会对政府转型带来新的考验。二是全球经济格局深刻调整，市场重心可能发生转移。我国现在面临的外部经济环境发生了重大变化，传统的出口工业面临激烈竞争，原有的市场份额有可能会重组。我国面临着全球经济格局所发生的深刻调整和市场重心的转移，逼迫我们加快转变粗放的出口增长方式，进而要求政府加快转变涉外经济管理职能。在这种背景下，需要进一步反思对政府、市场、社会三者关系的认识。曾经比较流行的观点主张建立“小政府、大市场、大社会”，现在看可能是不够准确的。比如公共服务，当前,社会大众对公共服务的需求远远超过过去任何时候，在这个时候强调公共服务领域实行“小政府”是否合适?如果依靠“大市场”，在公共服务的提供方面，市场是可以起作用的;但市场再大也代替不了政府的公共服务职能，最终平衡公共利益、实现社会正义，不可能靠市场。再说“大社会”，社会领域的许多事情无疑需要发达的社会组织、基层群众自治、民主参与来处理，政府无疑也需要依托它们，创新社会治理模式，但是分散的社会再大也替代不了政府的社会管理职能。所以，要依托活跃的市场和广泛的社会参与，建设有限的政府、有效的政府和有责的政府。

二

对政府和市场作用进行再思考是非常必要的。

第一，中国经济增长和发展方式转型的主体仍然是企业和市场。经济转型或经济发展方式的转变是政府倡导的，但不等于说政府就是主体，可以包揽一切。正确的理解应当是：调结构、促创新、推转型都要以市场为基础，政府重在以法律、规划和政策来引导。

第二，应该完善市场信息和准入规则，推进市场制度的创新，加强风险监管。市场存在着信息不对称和规则不完善的问题，存在垄断和风险失控的危险，而单靠市场本身是解决不了这些问题的。因此,政府应当加强反垄断、信息公开、市场准入和退出等制度建设，维护竞争秩序，促进市场体系健康发育。尤其是对发育很不完善的金融市场，既要强化风险监管，也要推进金融创新，以适应经济转型和大量小型微型企业发展的需要。

第三，可考虑大幅度减少微观经济指标的审批，强化公益性的规制。所谓公益性规制，是指维护公共利益的规则和实施，也可以叫做社会性规制或“外部性”规制，实际上就是尽可能减少经济活动的消极外部影响，或将其转化为积极的外部影响。很长时期以来，我们习惯于对成本、利润、规模经济等微观经济指标进行审批，干预企业的微观经济活动过多过细，这些本应由市场来筛选。而对涉及公共利益的经济活动后果，比如说能耗、环境影响、质量、安全生产、卫生检疫等方面，政府职能却非常薄弱。因此,政府亟待加强维护公共利益的职能，完善准入和监管规则，加大监管力度。

第四，可对产业结构调整进行引导，但要慎用部门选择性的产业政策。我国加入世贸组织后，过去习惯采用的部门选择性产业政策遇到明显制约;入世过渡期结束后，对一些弱势产业进行保护的传统政策手段也很难再采用。实践证明，对特定产业的优惠和保护并不一定有利于增强其竞争力，而且对其它产业会产生歧视。所以，即使是基于扶持“幼稚产业”的理由而实施部门选择性的产业政策，其时间也不宜太长。政府应当尽量采用功能引导性的、对其它部门都适用的产业政策，例如人力资源培训、环境保护、技术创新方面的扶持和鼓励政策，也包括公益性规制的实施。无论在理论上还是在实践上，选择某些产业部门给予财政补贴、优惠贷款和税收减免等政策扶持，已经越来越不合时宜。因此，未来对部门选择性的产业政策应该非常谨慎，要学会善于使用功能引导性或普适性的产业政策。

第五，应当主动接受社会监督，引导舆论，凝聚改革共识。主动接受社会监督，对于政府正确行使经济管理职能、摆正与市场和社会的关系，是十分重要的。

三

政府应当实行以下几方面的职能转变：

第一，政府主要角色要从市场上的运动员转为设计师、监管者和裁判员。设计师是规划和规则的制订者。现实的市场运行中往往存在规则不清楚或不正确的情况，政府首先应该作规划和规则的设计者，描绘蓝图，制定正确而清晰的行为规范。然后才有科学公正的依据去监管，去裁判;对裁判员也要加强监管。

第二，政府公共资源配置由一般的经济建设领域，转向社会建设和生态文明建设领域。自从提出建立公共财政的改革方向以来，政府掌握的公共资源正在逐步向保障和改善民生、治理和修复生态环境方面倾斜，而在一般经济建设领域的配置份额却逐步下降。这是积极的变化，但是与经济转型面临的挑战相比，公共资源向社会建设和生态文明建设的倾斜仍然不够。因此，政府这只手在一般经济建设领域需要继续闲下来，而在社会建设和生态文明建设领域要继续忙起来，应当有更加积极的作为。

第三，由注重缩小区域经济差距，转向缩小公共服务差距。不同地区间的经济差距有许多客观制约因素，特别是资源环境的约束难以突破，政府过于关注缩小各地的经济差距，可能违背经济规律，甚至导致反效果。我们在主体功能区的研究和区域经济发展方面调研了很多地方，深深感到，把政府和社会的注意力引到缩小经济发展的差距方面是没有出路的。所以，在“十一五”规划研究过程中，就提出要调整关于评估和缩小区域差距的思路，把过于看重经济发展差距转到更加关注社会发展差距上来。到“十二五”规划研究时我们继续强调这一看法。缩小区域差距的出路在于谋求社会发展差距的缩小，公共服务水平差距的缩小，所以，政府应该在促进基本公共服务水平大体均等方面投入更多精力。

第四，由注重财富的账面积累，转向真实福利水平的提高。表面上看，我国GDP、工业增加值、利税、财政收入等账面财富积累似乎水平很高，但是如果扣除资源过度消耗和生态环境遭到破坏等代价，人民享有的真实福利是大打折扣的。政府要推动经济转型取得实质性进展，就不能被账面的财富积累所迷惑，而应该在提高人民的真实福利水平上多想办法，包括完善政绩考核评价体系等等。经济发展方式转型是否成功或成效大小，最终要以民生是否改善、真实福利水平是否提高、老百姓是否满意来衡量，而不是仅仅看账面财富是否增加，排位是否提高。

第五，应当由注重物资资本投入，转向注重人力资源开发和技术创新。现在，许多地方热衷于招商引资，争取上大项目，努力上大项目，以拉动本地经济增长，这种行为方式应当改变。要把注意力和公共资源更多地转向支持人力资源开发，鼓励技术创新，为促进经济发展方式转变提供更好的人力资源和技术支撑。