让城镇化成为经济增长新动力

国家发改委宏观经济研究院副院长 马晓河

编者按 保发展要靠扩内需，而城镇化蕴藏着最为深厚的内需潜力，也会带来经济社会结构的深刻调整。当前，在国内国外发展环境发生深刻变化的情况下，要让城镇化成为未来中国经济增长的新动力，必须加快体制改革，破除制约城镇化推进的制度性和政策性障碍。

改革开放以来，中国的经济增长主要是依靠工业化实现的，在推进工业化过程中，依赖高储蓄、高投资，通过大力发展以出口导向为主的劳动密集型产业，使经济连续保持了30多年的高速增长。但是，当前和今后一段时期原有发展动力遇到了严峻挑战，必须为经济增长寻找新的动力源泉，这就需要加快推进城镇化。

一、传统增长动力受到严峻挑战

当前国内外发展环境正在发生深刻变化，这些变化对中国原有发展动力机制构成了严峻挑战。从国内环境看，我国劳动力供给优势正在减弱。一方面劳动力供给总量增长幅度在逐年下降，预计到2016年新增劳动力将为零。另一方面劳动力成本不断上升、土地价格持续上涨和人民币升值，都导致劳动密集型产业生产成本大幅度增加，赢利空间不断被压缩，许多劳动密集型产品已经处于微利甚至零利润水平。显然，在此情况下，继续发展以劳动密集型为主的制造业将越来越不具备竞争优势。

从国际环境看，一方面在国际金融危机爆发后，世界原有供求结构正在发生深度调整，美欧等发达国家在去杠杆化，纷纷改变过去那种高负债的消费方式，政府在财政赤字压力下大幅度缩减公共支出，居民在高失业率压力下不断降低消费率，由此对劳动密集型产品进口需求下降，这给中国继续出口大量劳动密集型产品带来了极大的压力。另一方面目前世界上一些发展中国家，如洪都拉斯、孟加拉、印度、印度尼西亚、埃塞俄比亚等国家，他们正在利用比中国更加低廉的土地资源和劳动力成本优势，生产与中国相同的劳动密集型产品，并向美欧等发达国家增加出口，在美欧等发达国家的劳动密集型产品市场上对中国的产品形成了明显的替代效应。面对外部需求下降和市场替代，我国继续依靠投资和出口带动经济增长遇到了极大的挑战。

二、城镇化是新时期经济增长的引擎

在国内外形势深刻变化的背景下，继续沿着以往的发展道路难以为继，中国必须寻找新的增长动力。今后一个时期，加快推进城镇化便是一个选择。同工业化相比，城镇化在很大程度上可以创造需求，城镇发展从基础设施建设、公共服务体系构建和消费品市场扩张两方面都能大量消纳工业化产品。城镇化不仅仅表现为城镇空间的扩展，更重要的还表现为人口的集聚和城镇人口规模的扩大。大规模人口城镇化，会产生巨大的收入增长和消费转换效应。大量人口转为市民后，从买房、买家电到吃穿用行，都直接或间接地带来了巨大的投资和消费需求。城镇化的实践表明，城镇化率每提高一个单位，能带来人均国民收入的明显增长，由此可显著提高国民的购买能力;同时，大量农民进城落户后，即使是收入水平不变，消费倾向和消费结构变化也会向有利于增加工业品消费需求方向转化。另外，从供给角度分析，城镇化还可以促进产业结构调整和升级。世界发达国家的城镇化经验表明，当一国的工业化达到一定阶段时，推进城镇化可以增加第三产业的就业弹性和就业规模，提高服务业在产业结构中的比重。即使是制造业结构转型和升级也离不开城镇化。

一般而言，大部分技术创新活动都是在城镇开展和完成的，城镇为技术研发和推广提供了难得的支撑平台，是人力资本提高和知识积累的大熔炉，工业化推进到一定阶段后，产业结构调整和升级必须依赖城镇化的推进来完成。因此，当工业化到达一定阶段后，城镇化是调整经济结构、促进经济增长的新发动机。还需要强调的是，当一个经济体从中等收入向高收入阶段迈进过程中，构建以中等收入阶层为主体的橄榄型社会结构尤为重要，这一时期，城镇发展恰恰能为中等收入阶层集聚和成长提供主要空间，显然城镇化也是推动社会结构转型的动力来源。

统计数据显示，1978年至2010年城镇化率每提高1个百分点，按1978年不变价格计算的人均GDP增加124.5元，按2010年价格是670元。与此同时，我们还对过去30多年中国城镇化与非农产业就业关系进行了分析，结果发现，第三产业就业比率对城镇化率的弹性为1.13，随着城镇化率的提高，第三产业就业比率以递增的速度增加，这反映了中国城镇化进程对扩大第三产业就业机会起着越来越重要的作用;第三产业就业人数与城镇化呈线性关系，意味着城镇化率每提高1个百分点，第三产业就业人数增加663.84万人。

三、通过改革加快推进城镇化

改革开放以来，尽管我国对限制城镇化发展的体制和政策进行了改革和调整，城镇化水平有了明显提高，但优先支持工业化的体制格局并没有发生根本性变化，城镇化滞后于工业化一直存在于经济发展过程中。

研究表明，原有的经济发展模式不利于推进城镇化。具体表现在以下几个方面：一是“唯GDP论”过多地占有资源用于工业化，挤压了城镇发展的空间。二是城乡二元体制排斥农民工进城落户，抑制了城镇化的推进。三是传统的城镇发展模式不利于推进城镇化。一方面，“以大管小”的城镇化模式对人口向城镇集聚存在不利影响。另一方面，城镇分散式发展，基础设施和公共服务难以形成城市群效应，降低了城镇对人口的吸纳能力。四是我国城镇人口占总人口比重仍存在“虚高”成分。如，按照统计局数据显示，2010年我国城镇人口已达66978万人，但实际享受城镇化制度安排的人口要低于该数据。因为，在现有体制下，我国在24223万个农民工中，有15335万人在城镇打工，由于受城乡二元体制限制，一部分农民工既无法真正享受城镇化成果，又被统计为城镇人口。

要想让城镇化成为未来中国经济增长的新动力，必须加快体制改革，破除制约城镇化推进的制度性和政策性障碍。

一要协调工业化与城镇化的关系，将城镇发展放在优先位置。应调集更多的资源特别是公共资源用于城镇发展，以增强城镇承载和集聚人口的能力。因此，要改革干部考核机制，将一个地区的城镇化率以及城镇公共基础设施和公共服务作为重要考核指标。鼓励各级政府将公共资源倾斜用于基础设施建设、公共服务体系构建方面，以增强城镇对外来人口有足够的吸引力。

二要通过培育和发展辐射全国性的重点城市群体系，加快推进城镇化进程。当前和今后一段时间内，我国已经到了以培育和发展城市群推进城镇化的阶段。从现在起，就应该在全国重点培育和发展几大城市群体系，即东北城市群、京津冀城市群、山东半岛城市群、“长三角”城市群、“珠三角”城市群、海峡西岸城市群、中原地区城市群、江汉平原城市群、湘中地区城市群、川渝城市群、关中地区城市群等。在培育和发展城市群体系过程中，既要注重大城市的发展，也要关注中小城市的发展，科学协调大中小城市之间的关系，通过将各城市群中大中小城市连接起来进行协调发展、系统发展，以提高城市群集聚人口的整体功能。

三要改革排斥农民进城落户的城乡二元体制。从长期目标看，我国城镇化要深度推进，就必须将城乡隔离的二元户籍制度一元化，并使城乡公共服务均等化。具体思路是要建立全国统一、开放的人口管理机制，构建有利于人口迁徙的可转移接续的社会保障体系，促进农民工身份转换。从近期看，中小城市(镇)应加快户籍制度改革步伐，放开农民工进城落户的政策条件;大城市也要积极创造条件，不断放宽户口准入制度，允许有固定住所、稳定职业、稳定收入来源的农民工转为市民。

与此同时，要改革社会公共服务与户口挂钩的制度，废除针对农民工的歧视性体制安排，在加强建立农民工社会保障、社会救助等制度的基础上，实现城乡居民在劳动就业、基础教育、公共卫生、社会养老、住房保障等方面的公平对接，最终实现城乡居民在社会保障和公共服务方面的均等化和一体化。

四要转变城镇发展模式，促进城镇发展在集聚人口方面的效应最大化。首先要从“以大管小”转向“以大带小”。今后，要通过改革不断弱化城市行政级别，将公共资源和公共权力均衡用于不同规模的城镇发展方面，特别在资金配置、行政许可、财税政策、金融信贷、进出口、吸引外来资本、基础设施建设等方面，要考虑和照顾中小城市(镇)的发展需要。鉴于大城市基础设施和公共服务已经连续多年获得持续快速发展，今后几年可考虑将国家公共资源配置适当向中小城市(镇)倾斜，支持中小城市(镇)加强基础设施建设，构建公共服务体系，以增强人口的承载能力。第二，今后，我国大中小城市(镇)之间，在基础设施建设、公共服务体系构建、产业布局等方面，应进行统一规划，科学建设。大城市要打破行政壁垒，按照区域一体化和发展城市群的思路，将基础设施和公共服务不断向周边中小城市(镇)延伸，形成“以大带小”的效应。同时中小城市(镇)要在基础设施建设、公共服务体系构建、产业布局等方面，积极与大城市实现对接，在区域空间上与大城市形成梯级功能结构，为人口迁徙和产业转移创造条件。

责任编辑：贺一鸣