红十字会去行政化为何“不现实”

国务院《关于促进红十字事业发展的指导意见》(以下简称《意见》)已经公布了3个月。学界的共识是，红十字会改革中最重要的是必须去行政化，但作为红十字会改革纲领性文件的《意见》则强调：各级政府加强对红十字事业的组织领导，并加大对红十字事业的财政投入。这令学界担忧，改革是否离目标越行越远?

一个现实难题是，在现行制度下，红十字会与各级政府之间捆绑的利益格局已经形成，以破除与政府的行政依附、公开透明为指向的改革，地方上普遍缺乏动力。

“和公众眼中官办公益慈善组织和众多国字头基金会、各级慈善会不同，我国的红十字会行政色彩更浓厚些。”清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜教授向中国青年报记者表示。

中国红十字会常务副会长赵白鸽多次向媒体表示，在世界各国，红十字会都肩负人道援助与国际间交往的职责，必须与政府密切合作，所以与其他社会组织性质不同，“无论如何改革，红十字会不可能摒弃这一点”。

中国红十字会拥有副部级的行政级别，同时被列为中央财政一级预算单位，遍布全国的各级红十字会，均被纳入行政或事业编制，接受全额或部分财政拨款，负责人多由同级政府任命，人员参照公务员管理，享受公务员待遇。

面对公众“红会去行政化”的呼声，赵白鸽坦言，去行政化不现实，她多次表示，中国红十字会的定位，是包括公益慈善事业在内的、在人道领域的政府助手，在紧急状态下，红十字会既要调动政府资源，又要调动社会资源，因而既不能去行政化，也不是要融入政府，而是作为政府的助手，履行法定职责。

对于这一定位，不少学者表示赞同。清华大学公共管理学院教授王名介绍说，红十字会自诞生之日起，就与政府有着密切联系，如其创始之初，需要在战场上进行人道救助，便需要得到交战双方的认可，一个纯民间组织不可能做到。又如在发生大地震时，各国红十字会跨国运送物资、进行救援，同样需要政府的支持和协调。事实上，有很多国家的红十字会按官办或政府主管模式管理，并非真正意义上的非营利或非政府组织，因此中国红十字会的管理体制并非独例。

“事实上，要求所有公益慈善组织完全去行政化不现实。不仅我国，每个国家都有政府背景的公益慈善组织。”民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建中表示，不能简单理解行政化就是政府特权和资源垄断，不是对所有公益慈善组织都要去行政化。“实际上，有政府背景的慈善组织，很多大事件或应急状态下，都以完善的组织架构，在政府指导下，迅速募集到慈善资源，解危济困。”

“学界呼吁的去行政化并不是要求政府给红十字会‘断粮’，让政府和红十字会一点关系都没有，而是建议取消红十字会的行政级别，不给行政编制或者事业编制这些‘铁饭碗’，政府对红十字会最好只做好监督工作，不要过多干预内部事务，不要用行政命令要求红十字会去做哪些事情，特别是对人员的任命。”邓国胜表示。

对比国外情况，美国红十字会人员不由财政供养，其接受来自政府的款项，但并非直接拨款，而是政府对具体项目提供的资金，政府与红十字会之间的关系，更类似于购买服务的合作关系。

正因为红十字会准政府部门的身份，汶川地震、玉树地震等大灾之后，四川、青海等省级红十字会所募得的善款，大部分归入财政资金，由政府统一调配使用，这种做法使得红十字会成为实际上的政府组成机构，其宗旨中的独立性难以体现，同时善款纳入财政，使得捐赠信息透明化难以实现，有悖现代公益慈善理念。

王名指出，当前围绕红十字会的争议，均和捐款的募集和管理相关。据王名介绍，2007年，他和他的研究团队曾对红十字会的工作进行评估，当时红十字会的主要业务和资源配置，只有很小的比例放在接受社会捐赠及善款管理上，主要是开展社会救助、紧急救援救护和各种公益项目运作，包括国际合作、政府购买服务、企业资助的各种公益项目。但是，2008年汶川大地震发生后，红十字会的业务结构被改变，接受社会捐赠成为各级红十字会的头等大事，其受赠资金及物资的规模也从几亿元猛增到一百多亿元。并非以善款募集和管理为主业的红十字会，无论从机构管理还是人事安排上均未做好准备。

1994年，中国红十字会成立红十字基金会，目的就在于要将“钱事分开”。但这一设想并未实现，红十字会的募款职能始终未被分离。包括王名在内的多名学者均建言红十字会，剥离公募职能，回归主业，充分发挥体制内资源优势，开展救援救护、无偿献血、造血干细胞、人体器官捐献等活动。

赵白鸽表示，这确实是红十字会改革的方向，公众的募款将主要交给红十字基金会来完成，红十字基金会将彻底实现去行政化。

红十字会改革的主要设计者——中国社会科学院社会政策研究中心主任杨团认为，去行政化没有写进《意见》有其现实原因，任何改革都会有困难、受到阻碍，囿于我国现实体制，在短期内要求红十字会系统剥离全部行政拨款、人事编制并不现实。“改革需要时间、需要技巧，未来的去行政化改革应该选择曲线路径。在财务上，将政府拨款与捐赠收入分离，捐赠收入对公众公开，这些工作红十字会总会已经在部署实施;在人事上，加强志愿者建设和外聘无编制人员，降低体制内人员的数额，同时加强基层选举，弱化政府任命。”