张卓元：深化经济改革要厘清四个问题

●市场在资源配置中起决定性作用主要适用于经济领域，并不完全适用于文化、社会等领域。

●地方政府改革涉及到地方官员利益的调整，这个问题难度比较大，是推进深化经济体制改革方面一个最大的难题。

●在混合所有制改革中，既要避免国有股一股独大，民间资本参股后没有多少发言权的现象，也要避免有的央企只拿出一部分不赚钱或者成为包袱的业务吸收社会资本参与。

●如何从管国有企业为主向主要管资本转变，对国资委来说是个全新的命题。从哪里着手转轨，怎样组建国有资本的运营公司和投资公司。

著名经济学家、中国社会科学院学部委员、中共十八大和十八届三中全会文件的起草者之一张卓元，日前在参加由中国社会科学院经济研究所、首都经济贸易大学等主办的第八届“中国经济增长与周期国际高峰论坛”时表示，三中全会《决定》通过已经过去半年，经济领域的一些改革议题需要高度重视，包括市场在资源配置中起决定性作用的适用范围，市场起决定性作用下中央政府和地方政府职能怎样转换，怎样促进混合所有制经济健康发展，国有资产监管机构怎么样从管企业向主要管资本转变。

市场在资源配置中的适用范围问题

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中提出，要使市场在资源配置中起决定性作用。

张卓元指出，这是《决定》的一个比较大的亮点，是第一次在党的文献中提出“使市场在资源配置中起决定性作用”的论断，来代替已经沿用了21年的“基础性作用”的提法。这个提法具有很强的现实针对性，在此之前，我国经济界和理论界还没有人明确提出过这一个论断，说明这一次《决定》走在改革理论的最前面。

让市场在资源配置中起决定性作用，那么它的适用范围怎么样来界定?张卓元认为，市场在资源配置中起决定性作用主要适用于经济领域，并不像适用于经济领域那样适用于文化、社会等领域。虽然在文化、社会等领域中产业的部分也需要很好地运用市场机制，但是，文化、社会等领域有不少公共服务的部分在里面。比如，义务教育、公共文化服务、基本医疗卫生服务、居民的基础养老、廉租房建设等等，这些资源的建设是不能够完全由市场来起决定性作用的。过去曾经一度出现过上述领域也搞市场化的趋向，使政府提供公共服务的职责没有很好到位。

张卓元同时强调，在经济领域也有市场失灵的部分，比如市场垄断环节和关系国家安全的部分，这一部分不是特别容易界定，但这只是比较小的部分，对于经济领域的主体部分，市场在资源配置中应该起决定性作用。目前，这方面做得不够好，主要是政府配置资源过多，还有就是由于垄断和其他行政干预妨碍了竞争性市场体系的形成健全，没有很好形成公平竞争的市场环境。

张卓元表示，国内外的实践都表明，只有让市场起决定性作用才能够不断提高资源配置的效率，更好地促进经济增长。这个问题目前在理论界也有不同的意见。比如有的专家认为，在资源配置微观层次，市场价值规律可以通过供求变动和竞争机制发挥非常重要的作用，也可以说起决定性作用。但是在资源配置的宏观层次，市场不应该也不能够起决定性作用，宏观层次里包括部门和地区的比例结构。这里就有一个问题，如果在微观层次市场起决定性作用，在部门和地区结构等配置又不能够起决定性作用，这样会否定资源在市场信号引导下由效益低的部门和地区自动流向效益高的部门和地区。这样的话，会把市场对资源配置的作用估计不足，甚至导致否定市场在资源配置的微观层次起决定性作用。

中央政府和地方政府职能怎样转换

《决定》明确市场在资源配置中起决定性作用，就是要进一步从广度和深度上推进市场化改革，主要是解决政府对资源的直接配置过多、对微观经济活动干预过多和审批过多等等问题，这就要求政府转型，填补和做好原来缺位和不到位的工作，来实现政府职能的转换，以便更好发挥政府的作用。

张卓元认为，在以上这些方面，目前中央政府在转换职能、减少审批方面，做得还是比较有成效的。相对而言，地方政府改革，特别是改变地方政府直接配置资源过多和对微观经济活动干预过多、改变软预算要素和依赖土地财政以及借了钱不准备偿还等方面的改变不够明显，有的地方政府甚至还热衷于“大干快上”，追求短期G D P最大化，实际还在走老路，以至于产能过剩问题、地方债务急剧增长的问题等等很难解决。

张卓元说，也许，地方政府改革应该怎么样迈步，抓什么重点，目前还不是太清楚，值得很好研究。而且地方政府改革涉及到地方官员利益的调整，这个问题难度比较大。这是目前我个人认为，在推进深化经济体制改革方面一个最大的难题。

怎样促进混合所有制经济健康发展

在布局经济体制改革时，首先是坚持和完善基本经济制度，还特别提出，混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。积极发展混合所有制经济，是深化国有企业改革、完善基本经济制度的必然要求。

中国经济35年的改革开放，伴随着经济高速增长，无论是国有资本、集体资本、非公有资本，都增长很快。

张卓元认为，在这种情况下，发展混合所有制经济，有利于国有资本放大功能，实现保值增值，提高竞争力，也有利于各种所有制资本取长补短，相互促进，共同发展。发展混合所有制经济，为深化国有企业改革进一步指明了方向。发展混合所有制经济，意味着我们现在不提倡国有企业之间的联合，因为在这之前，很多地方热衷于地方国有企业找中央企业搞联合，而不是跟不同所有制资本的联合。

张卓元直言，目前，中央企业的母公司中，只有中国联通等八九家公司初步实现了股权多元化，大多数还是国有独资，改革滞后了。近来，已经有一些国有大型企业主动提出实行混合所有制，比如中石化将油品销售板块要进行充足，引入社会和民营资本参股，实现混合所有制经营。还有，像中电投，也是允许民资参股部分旗下的子公司和建设项目，规模比例大概三分之一左右。

张卓元认为，混合所有制经济既可以国有资本控股，也可以非国有资本控股。当前既要着重避免国有股一股独大，民间资本参股后没有多少发言权的现象，也要避免有的央企在混合所有制改革中只拿出一部分不赚钱或者成为包袱的业务吸收社会资本参与。

有的专家也说，要坚持在增量的基础上发展混合所有制经济，坚决防止抛售优质国有资产。实际上，按照《决定》的精神，在垄断行业中，除了自然垄断的环节外，一般都应该放开，这其中既有存量资产，也有优质资产。优质资产更可以评估出好价钱，有利于引入社会资本跟竞争机制，积极发展混合所有制经济。

另外，在讨论发展混合所有制经济中，也出现有的民营企业一讲到混合所有制经济就要求控股。对此，张卓元认为，这也不完全现实。因为现在有的央企准备引进社会资本的，比如像中石化，它的油品销售板块拿出三分之一就达到上千亿元，目前单个民营资本恐怕还没有具备控股的能力。同时，也要防止在混合所有制改革中出现国有资产流失，这中间最重要的就是要客观合理地评估国有资产，要依法和公开透明操作，严格防止过去国有企业改革过程中出现的很多乱象。

有专家估计，目前混合所有制经济总体上占我国经济比重三分之一左右。按照现在的发展速度，估计，到2020年，我国混合所有制经济总体上占我国整个的比重可以提高到50%左右。在张卓元看来，随着经济发展和改革深化，产权多元、自主经营、治理规范的混合所有制经济将会有长足的发展，成为社会主义市场经济的主要微观主体。因此，今后需要加强对混合所有制经济的研究，包括怎么样完善法规政策、健全法人治理结构，真正做到在一个经济单位内部，各类资本能够得到同等保护产权、同等使用生产要素，促进混合所有制经济的健康发展。

国有资产监管机构怎样从管企业转为管资本

《决定》提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。

张卓元认为，这意味着国有企业和国有资产管理体制改革进入了全新的阶段，别看光是从管企业到管资本的转变，这是个非常大的转变。国资委如何从管国有企业为主向主要管资本转变，对国资委来说是个全新的命题。从哪里着手转轨就很值得研究探索，包括怎么样组建国有资本的运营公司和投资公司，需要探索经验。

国资委主要管资本，也是同积极发展混合所有制经济相适应的，因为国资委要逐步致力于国有资本的优化配置，也就要求更好地发展混合所有制经济。这次《决定》专门指出，国有资本投资运营要服务于国家的战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点是提供公共服务，发展前瞻性战略性产业，保护生态环境，支持科技进步，保障国家安全。讲了五个重点。这五个重点跟1999年党的十五届四中全会的《决定》相比又前进了一步，当时提出了国家要控制的国有经济四大领域。1999年四大领域中有个自然垄断行业，国家要控股经营，这个没有问题，但是这次非常明确提出来，控制的主要是自然垄断环节，除了自然垄断环节以外的，应该尽可能地引入竞争机制。

张卓元认为，目前国有资本80%左右集中在竞争行业，太高了，虽然国有资本五个重点里也有一个是竞争性行业，但是更多的是要倾向于把国有资本投向公益性的方面。所以，需要按照《决定》的要求进行调整。

看来，今后要很好地界定国内国有资本的职能，大体可以分为三类：一类是工业性，一类是商业性，第三类是介乎两者之间或者两者皆有的。针对不同类型的国有企业，进行不一样的考核指标。比如，对于公益性资本运营公司就不能以资本增值作为主要考核指标，而应当着重在成本控制、服务质量等方面提出要求，这些都需要在不断总结实践经验基础上认真研究和逐步完善。同时借鉴国内外几大资本运营公司和投资公司的基本做法和经验。

张卓元说，我记得起草文件时，主要提出可以借鉴两个公司的做法，一个是新加坡的淡马锡，一个是国内的汇金公司，他们的资本运营和投资控股的一些做法，结合具体的实际，认真研究探索最佳模式。