公办养老机构民营化能解决“一床难求”吗

今后，北京市的公办养老机构将逐步实现民营。

随着《北京市养老机构公建民营实施办法》《北京市公办养老机构入住及评估管理办法》和《北京市公办养老机构收费管理暂行办法》三个配套文件发布实施，北京市215家公办养老机构将逐步实现民营，包括市属公办公营养老院也将在今年选取试点进行民营改革。

北京215家公办养老院逐步民营化

根据新规，今后只有政府供养保障对象、困境家庭保障对象、优待服务保障对象、计划生育困难家庭中失能或70周岁以上的老年人方可入住公办养老机构，其他失能或高龄的老年人可以到非公办公营养老机构申请入住。

北京市民政局副局长、新闻发言人李红兵表示，公办养老机构主要包括公办公营、公办民营、公建民营三类，在本市的400家养老机构中，这三类共有215家。

中国青年报记者了解到，根据8月1日起施行的《北京市养老机构公建民营实施办法》，北京市所有政府拥有所有权但尚未投入运营的新建养老设施，将逐步交由企业、社会组织或个人进行运营。

“此次出台的《北京市养老机构公建民营实施办法》主要指未来新建的公办养老机构，在运营上引入社会力量。”北京师范大学中国公益研究院养老研究中心高级分析员成绯绯说。

公建民营是指政府通过承包、委托、联合经营等方式将政府拥有所有权，但尚未投入运营的新建养老设施，运营权交由企业、社会组织或者是个人的一种运营模式。

根据这个新的办法，四类养老院原则上可以实施公建民营，其中第一类包括各级政府作为投资主体新建或购置的养老设施;第二类包括各级政府以部分固定资产作为投资，吸引社会资本建设，约定期限后所有权归属政府所有的养老设施;第三类是新建居民区按照规定配建并且移交给民政部门的养老设施;最后一类包括利用政府其他设施改建的养老设施。

李红兵说，今后所有的公建养老院都要逐步地实现民营。实现公建民营的养老机构应当承担社会公共服务职能，在优先接收有入住需求的基本养老服务保障对象基础之上向北京市失能或者是高龄社会老年人开放，注重社会效益与经济效益的平衡，为老年人提供更加优质、完善、完全的服务。

一直以来，民营养老院受地价贵、房租高的制约，发展困难;而公办养老院则不需要考虑这些，所以价格较低，并且人员稳定。

那么，公办养老院为什么还要进行民营改革呢?成绯绯告诉记者，中国公益研究院受北京市民政局委托对200多家公办养老机构逐一走访，主要从养老机构的设立准入、建设、运营管理、医养结合情况，以及居家养老服务辐射等多个方面进行调研。

“部分公办养老机构在实现民营化以前存在运营活力不足，专业化程度低等问题。”成绯绯说，民营化主要在于通过招标等形式引入专业化的社会力量，利用市场机制促进管理和服务水平的提升。

当前，北京很多公办养老院一直是“一床难求”，想进入北京第一福利院这样的公办公营养老院是一件很难的事情。这样的现象，在业内被认为是公办养老院的职能定位不明确、管理体制僵化、资源分配与利用不均衡造成的。

因此，北京市公办公营养老院进行市场化改革，被业内认为是一次政府主动退出市场让位给民营养老机构的举措。

成绯绯告诉记者，公办养老机构的运营状况不尽相同，公办养老机构多数为自收自支的事业单位，机构工作人员没有事业单位人员编制，要通过运营收入维持基本运转。因此，一些机构运营较好，而另一些机构由于收住老人较少、床位闲置率高，运营情况较差，需要政府补贴。进行民营改革并非一刀切，主要是对这些运营较差的机构进行民营化改革，提高自身运营能力，同时减轻政府负担。

北京市海淀区羊坊店有色金属社区托老所是一家民营养老机构，该养老院负责人徐建新告诉记者，公办民营扩大了民营养老院服务，如果公办的运转好了，民营机构参与起来会更方便。同时公办养老院引入民营资本和管理方式，也能扩大公办养老院的规模。

北京市丰台区彩虹城社区托老所也是一家民营养老院，经营这家养老院的杜雪丽告诉中国青年报记者：“实行公办养老机构民营化改革，有利于打破人们对民营养老机构的偏见。以后不论公办还是民营，养老院比的是谁的服务做得好。”

建立养老机构分类管理和评估机制

中国老龄科学研究中心老龄经济与产业研究所副所长王莉莉认为，公办养老院最早是福利院、敬老院，定位是福利性的。随着我国在2000年进入老龄社会，国家提出了社会福利社会化，原来的福利院、养老院、敬老院也可以收住社会上的老人，公办养老机构开始逐渐面向社会。

与此同时，老龄化的趋势让养老服务需求不断上升，原来的公办养老机构在数量上、服务质量上，满足不了增长的养老服务需求，必须让社会资本进入到市场中来。

成绯绯告诉记者，公办养老院“一床难求”的问题主要集中在市区，这些地方交通便利、医疗资源集中、老龄化程度高、老年人较能接受新的养老观念、社会养老需求大。由于公办养老机构价格比同等水平的民营养老院低，而且老人对政府办的养老机构更加信任，所以“一床难求”问题比较突出。

“目前市区里的公办养老机构床位总量有限，民营化主要是激发养老机构的活力，提高运营管理专业化水平，通过市场机制提高公办养老机构的服务。”成绯绯分析，解决“一床难求”的问题，一方面是要在老年人需求大的地区新建养老机构，另一方面通过改善和提高社区居家养老服务设施和服务组织的服务水平，让更多老人在家就可以享受到专业化服务。

实际上，公办养老机构作为政府履行公共服务职能的重要载体，其核心职能是保基本、托底线，其服务对象应该是政府的托底保障对象和部分特殊困难老年人，主要是三无、五保、高龄、失能、经济困难的特殊老年群体。

“现在公办养老院定位不准，对收住社会老年人没有明确的身体状况、经济状况的界定，导致一些低龄、健康、经济条件较好的社会老年人入住公办养老机构。”王莉莉说。

中国老龄科学研究中心近期发布的《中国养老机构发展研究报告》认为，养老机构缺乏明确的分类管理制度是造成目前我国养老机构管理粗放的一个主要原因。

这份报告课题组副组长王莉莉告诉中国青年报记者，建立健全养老机构的分类管理制度，一是要尽快明确公办养老机构的定位与服务对象标准，哪些老人可以享受政府购买的公办养老机构服务，要有明确的标准。她建议，建立全国统一的老年人入住养老机构评估标准，包括身体状况评估标准、经济状况评估标准和政府购买养老服务标准等，从健康状况、经济状况两个方面界定政府购买服务的对象，以及公办养老机构和民营养老机构的不同功能定位和服务对象。

二是要尽快建立健全养老机构分类标准和第三方评估机制，根据不同类型养老机构的入住对象和服务内容需求等，将养老机构划分为自理型养老机构、助养型养老机构、养护型养老机构三类，根据不同养老机构的服务范围，确定不同的监管标准。

能否吸引民营资本接盘公办养老机构

当前，公办养老机构在运行方式上存在着福利化与市场化并行的局面，公办养老机构和民营养老机构之间也互相竞争。

尽管有竞争，但养老市场很大。数据显示，2014年北京市常住人口2151.6万人，户籍人口为1333.4万。在京居住的非京籍人口占常住人口比重从2013年的38%，上升到2014年的38.1%。

户籍人口中，60岁及以上老年人口为301万人，占22.6%;65岁及以上老年人口204.3万人，占户籍人口的15.3%。这意味着，5个北京人中，至少有1个是60岁以上老人。

面对如此庞大的老年人群，养老产业本该发展很快、盈利很快，但事实上，养老产业是一个投资周期长盈利慢的产业。这主要是因为养老机构投资需要解决土地和房屋问题，而城市的地价贵、房价高，令一些养老机构无力承担。

“但公办养老机构享受政府在土地、房屋、设施、人员、资金等多方面的支持。”王莉莉说，公办养老机构的服务是政府定价，相对较低;而民营养老机构服务是市场定价，相对较高。

再加上居民对于公办养老机构信任度相对较高，这就使得整体上公办养老机构在和民营养老机构的竞争中优势明显。而这次公办养老院逐步实现民营，无疑是政府将市场的奶酪分给了民营资本。

养老产业专家张恺悌指出，在北京，养老机构的床位空置率在40%左右，资源并没有那么紧缺。但同时又存在着“一床难求”的情况。

事实上，政府也意识到这一点。据了解，此次公办公营养老机构的民营化改革将主要以两种类型作为主要探索方向，一种是整个养老院全部实施公办民营改革，彻底将原有的运营单位交由民营资本;另一种是把原有公办公营养老机构内部中的部分区域或功能，交由社会专业力量来承接。

北京市民政局相关负责人向媒体介绍，公办养老机构改革后，将分类对待排队的老人，即对于失能、高龄老人将优先考虑。改革后的公办养老院，基本养老服务保障对象的收费项目收费标准，按照保障对象分类收费原则，由养老机构所有权方与运营方协议确定;接收基本养老服务保障对象以外的老年人，收费标准实行市场调节价管理，收费标准向上级民政部门报备后实施。膳食费、个性化服务费等非基本养老服务收费项目实行市场调节价管理，由养老机构按照非营利原则自行定价，向上级民政部门报备后实施。医疗护理和康复服务费执行本市医疗项目收费和医疗保险基金等有关规定。

此外，今后将不再对进行民营的公建养老机构收取租金，而改为留存风险保障金和管理发展资金，即将养老机构的盈利转化为继续支持养老机构的改善和发展。

成绯绯说，公办民营以及公建民营在程序上，多数还是通过招标的形式确定运营单位，在运营前，机构所有权方和运营方在收益分配、责任分担方面都会进行协商，双方在意愿一致的情况下会签署协议，确定具体的公办(建)民营的方式。

“目前北京200多家机构中已经有几十家运营较好的公办(建)民营机构。”成绯绯提示，民营资本在进行投标前需要综合评估公办养老机构周边老人需求、交通、医疗等资源情况，从而保证入住率以保障收支平衡并产生结余。

“公办养老机构不跟民营养老机构竞争了”，王莉莉说，政府公建民营最大的好处在于保障了场地和房屋。而之前民营养老机构最大的负担恰是土地成本和房屋成本。

“政府把这两块成本先投入了，说白了就是搭好台子，来请民营资本唱戏。”王莉莉说，现在有非常多的团队能够胜任养老机构的运营和市场化操作。这会吸引很多民营资本进来，一些民营资本也愿意参与到这次改革中，相当于把市场占下来了，未来养老机构必定是大型集团的连锁化、品牌化、专业化。

王莉莉分析，政府愿意主动退出，一是政府兜不过来这么多的养老服务需求，二是政府要发展服务业带动经济，政府退出是为了让民营资本进入市场唱主角、挑大梁。“政府投资运营，以事业单位的形式运作养老机构不符合现在市场规律。国家在‘十二五’期间就提出来要发展养老服务业，鼓励民间资本，包括国外资本投入到养老服务市场中，单靠政府的公办养老院不可能把所有老年人的养老服务需求都包揽下来。”

《养老机构设立许可办法》明确许可外国组织可以独资或者合资设立养老机构。广东省专门出台了鼓励港澳养老服务机构的政策，允许港澳服务提供者在广东以民办非企业单位形式开办养老服务机构、开展居家养老服务。

此外，金融机构支持养老服务市场发展的趋势也更加明显。2012年9月，国家开发银行与民政部签署了《支持社会养老服务体系建设规划合作协议》。未来5年，国家开发银行还将在社会养老服务产业建设方面，每年提供大约150亿元的信贷支持。

另外，从政府职能定位来看，政府要从养老市场中退出来。道理很简单，政府提供的公办养老机构肯定满足不了市场需求，只能是交给市场来做。王莉莉说，政府更多地在政策、金融、管理、标准、评估方面来支持民营养老机构的发展。

采访中，不少民营养老机构负责人告诉记者，医疗、康复护理是老年人的刚性需求，尽管盈利周期长，但并不是说没有盈利空间，投资的时候考察养老机构附近老年人口的数量、房价、交通、医院情况，做好充分的市场调查。针对不同的人群，实行差异化服务是可以盈利的。为了防控风险，投资者在向银行贷款时，需要写出投资计划，预期收益，以及可能遇到的风险，做好全盘考虑。达到这些标准银行再放款，投资者也会少走弯路。