我国城市发展转型亟待突破六大瓶颈

□周子勋

我国名义城镇化率已达56%，但城镇化质量较低，若以“人的城镇化”标准来考核，则实际城镇化率远低于50%。超过两亿城镇常住人口多数不能享有城镇基本公共服务。许多城市规划建设、功能定位、空间布局与人口规模、环境承载能力不匹配，公共交通、空气治理、防灾减灾能力等达不到现代化要求，房地产库存严重、城镇居民宜居感不高。特大城市面临人口过剩、资源短缺和盲目“摊大饼”等尖锐问题，而中小城市在转型升级中却遭遇人口流失的困境。

一份被外界视为推进我国“十三五”乃至未来城市发展“时间表”与“路线图”的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(简称《意见》)前天正式发布。在1978年第一次“全国城市工作会议”下发并奠定我国城市建设与发展基本思路与基调的《关于加强城市建设工作的意见》37年后，中央再次召开城市工作会议、发布重磅文件，凸显出我国城市发展面临亟须转型的现实。

今天，我国城镇化率已超过50%。据国家统计局发布的数据，2015年我国城镇常住人口77116万，占总人口比重为56.1%。我国已迈入“城市社会”。在一定程度上，如果说上世纪70年代末发轫于农村的改革实现了生产力的初次解放，那么在城镇化率过半后，城市改革则事关生产力能否获得再次解放。这在经济下行压力加大，将经济增长维持在合理区间运行已成首要调控目标的今天，意义尤为重大。正如分析人士所说，今后中央“一号文件”不用再针对“三农问题”了，因为农村问题在中国是个发展短板，而非核心问题。

然而，目前城市的现状远不能支持发展需求。一方面，尽管名义城镇化率已达56%，但城镇化质量还较低，若以“人的城镇化”标准来考核，则实际城镇化率远低于50%。超过两亿人的城镇常住人口多数不能享有城镇基本公共服务，导致其经济行为短期化、功利化，这加速了人口红利的衰减，制约了人力资源的优化;另一方面，许多城市规划建设、功能定位、空间布局与人口规模、环境承载能力不匹配，公共交通、空气治理、防灾减灾能力等达不到现代化要求，导致房地产库存严重、城镇居民宜居感不高等一系列问题，不仅没有带动经济和社会发展，甚至产生了资源错配。尤其特大城市面临人口过剩、资源短缺和盲目“摊大饼”等尖锐问题，而中小城市在转型升级中却遭遇人口流失的困境。

综合而言，我国未来城市发展急切需要突破如下几个瓶颈：

第一，在发展观念上，需认识、尊重、顺应城市发展规律，端正发展指导思想。相比于过去以房地产开发为核心的快速城镇化、盲目城镇化，尊重城市发展规律无疑是对的。但什么是城市发展规律?是城市经济发展规律、产业发展规律还是城市人口发展规律?都需要仔细探讨。

第二，在城市发展方向上，更尊重人本和自然。未来的城市规划、建设和管理，都需更加地人性化。而与人性化相呼应的是尊重自然。2013年底的中央城镇化工作会议曾提出“望得见山、看得见水、记得住乡愁”这样诗意的文字，此次《意见》也提出了“让城市更自然、更生态、更有特色”;“使市民见到绿地、亲近绿地”。城市发展到一定阶段，会有个“再生态化”的过程。对于处于工业化中后期的地区，尤其是大城市，这意味着一场“再生态化”革命即将开启。

第三，塑造城市特色、守护城市记忆，是推进城市可持续发展的重要精神动力。城市特色是历史与现实的融合，是传统与现代的交汇，是物质文明与精神文明的邂逅，贯穿于城市总体风貌之中，体现在市井生活之中。而科学的规划与设计，则是留住城市特色的关键。因此，为预防与杜绝“千城一面”，就须厘清城市规划、城市设计的思路，减少随意性、盲目性，以系统思维进行城市规划。

第四，城市群发展将成为未来城市化的重点。《意见》提出，要以城市群为主体形态，优化提升东部城市群，在中西部地区培育发展一批城市群、区域性中心城市。从某种意义上说，形成健康的城市群，不仅仅是基础设施的联通，更重要的是产业方面的协同发展和错位发展，这就要求各地方政府，站在区域的层面，梳理自身发展的资源禀赋，明确比较优势，才能免于城市之间的恶性竞争，利于协同发展。

第五，注重提高城市工作的系统性。近年来，我国各地在通过新城建设带动经济发展的过程中暴露出盲目求快、资源浪费、过度扩张等问题，使得城市扩张规模严重超出了可吸纳的人口数量。从1990年到2010年，我国城镇建成区面积从12252.9平方公里扩至40533.8平方公里，将近每十年扩大一倍。与之相比，人口城镇化增速却相形见绌。

第六，《意见》提出了未来深化城镇住房制度改革的两大方向，即以政府为主保障困难群体基本住房需求，以市场为主满足居民多层次住房需求。显然，这对今后新型城镇化、房地产市场的容量、发展空间，如何在城市发展中体现供给侧改革等方面，都会产生重要影响。

我国未来城市发展方向已明确，但目前城市工作依然千头万绪。比如，房地产去库存，涉及钢铁、水泥、玻璃、电解铝等数十个产业能否“去粗取精”，找到既维护产业景气度和适当就业率，又顺应低碳发展、城市空气治理的基准产能;优化城市功能和空间布局，涉及产业能否合理转移、城市发展空间能否拓展;提升城市管理水平，涉及城市居民的生活质量能否提高，消费潜力能否挖掘出来等问题。特别是在当下的转型关口，实现适度增长，提升发展质量与撬动个税、房产税等财税制度改革进程的平衡，殊非易事。

尤为值得警惕的是，城市发展投融资的过度与失衡。当前，地方债已进入偿债高峰期，如何在清理存量债务、化解地方债风险和满足地方政府的合理融资需求之间取得平衡，面临很大的挑战。严重过剩的新区建设造成了巨额的资金投入和巨大的浪费，而这样的规划必然带来投资过度的需求。而相对于城市基础建设投资，企业发展需求往往被忽视。政府对企业发展相关投资不足，对企业融资缺乏有效帮助，这也凸显了城市发展投融资的结构性失衡。因此，在“新常态”经济下，面对当前“一带一路”、基础设施建设、区域经济合作的机遇与挑战，如何解决地方政府投资拉动经济的资金缺口问题，逐步推进市政债券发行，建立地方政府市场化的投融资机制，降低财政风险和金融风险，完善地方政府债务风险管理等相关制度都亟待深入探讨。

(作者系资深宏观经济评论人)