从四万亿到供给侧，中央经济决策思路演变

4月19日，凤凰网《大学问》栏目刊登了国家税务总局原副局长许善达的一篇演讲，谈当前中国经济形势以及宏观决策。

许善达

我们认真读了这篇文章，发现信息量很大。特别是对最近七年来，从四万亿、一带一路，到去产能、供给侧、营改增，这些中央重大决策的背景，以及背后的逻辑，进行了详细的阐述和解释。

许善达曾官至副部级，长期搞经济工作，他这篇文章，最大的价值，是给我们提供了一个中央决策层的视角。

今天，凤凰网就和大家一起深读这篇文章，部分小标题和批注是编者所加。

中央对经济走势的判断

如果决策层认为经济具有长期的波动性，且总的趋势是往下走，那么很多政策就会因为这个判断而做出一些跟以前不一样的调整。

中国经济会以一个什么趋势前行，中央决策层的判断，是各方面宏观政策的前提。

就目前来说，对中国经济走势有三种说法：

第一种，周期性的下行。有人认为，经济下行到某一个周期，比如说三个月或八个月以后，就会出现拐点，会继续上行。还有很多人认为上行了以后，可能还要恢复到一个所谓的高速增长，就是8%以上。

第二种，断崖式的下行。国内外有很多学者认为中国经济处在危机前夜，可能会突然下行到一个非常低的增长速度。

第三种，波动性的下行。也就是说经济走势在很长一段时间内，可能有增长也有下降，但总的趋势是在一个比较长的时期内下行。

重要的是，去年底中央经济工作会议，没有接受前两种说法，而是接受了第三种看法。

事实上，这个看法并不新鲜。在2008年世界金融危机的时候，就有人提出了这样的看法，即：经济会面临下行趋势。

当时决策层做了什么呢?采取了以四万亿投资为代表的一系列宏观决策。从2009年到2011年，中国经济确实“触底反弹”，并连续维持高位增长态势。但是，这个态势到了2012年就已经很难再维持下去了。

这时候才发现，全世界经济下行的走势是不可逆转的，用这种政策来维持经济发展的走势是不可持续的。以四万亿为代表的宏观决策，实际上只推迟了下行走势的起点。

因此，“一段时间以后就会出现拐点，然后经济就能又恢复到8%以上”这样的前景至少在现在所考虑的时期内，比如说“十三五”期间，是不可能发生的。

就像人民日报权威人士的判断，“在当前形势下，国民经济不可能通过短期刺激实现V型反弹”。

这一点，不少企业界人士，也有清醒的判断。如马云日前接受《南华早报》说的，中国经济将面临“三五年的困难”。

既然经济下行不可逆转，也不可能让它在很短时间内就恢复到上行，那能做的就是“缓解下行速度”。

因此政府在把握宏观经济方向上做了一个很大的调整，这就是“供给侧改革”。

2008年为什么要搞四万亿?

2007年12月初的中央经济工作会议，认为全世界包括中国在内，流动性过剩。因此提出了“两防”：防通货膨胀 + 防经济过热。实行“从紧的货币政策”，2008年通货膨胀控制在3%以下。

但到了12月底，全世界的经济形势出现了之前没有预见到的动态：发达国家的货币流动性不够。2008年1月份，美国、欧洲、日本、英国等，都开始释放流动性。这一动态并没有被很多人关注到。

但是，中国马上出现了外资订单减少的情况。当时，外贸订单主要来自发达国家，订单减少就成为一个信号，说明发达国家的需求出现了萎缩，这就导致中国外需不足。

那段时间，中国对外出口50%以上都是加工贸易，订单减少意味着2008年的出口可能会产生问题。

包括许善达在内的一些经济学家，提出“两防”需要调整。因为通货膨胀要抑制到3%的话，就要大幅度收紧货币，可是全世界的货币流动性已经不够了，在这种形势下，中国是不是应该或者能够大幅度收紧货币?生产经营情况会出现什么状态?这是一个很大的问题。

全国政协经济委员会内部就出现了两种意见，许善达提出要改变“两防”，但有的政协委员不同意，认为“两防”还是符合当时中国实际的。争论一直持续到上半年。

到了7月初，政府发现把通货膨胀控制在3%以下不可能了，因为上半年已经达到了5%，如果全年坚持3%，就意味着下半年只能是1%。但很多部门的分析报告认为，这不可能实现。

到了7月20日左右，政治局研究上半年经济形势，就决定不再搞“两防”了。政治局会议后，刘鹤在《人民日报》发了一个答记者问，披露了为什么不再坚持“两防”。

9月份，雷曼兄弟倒闭。10月份，中国的4万亿投资的计划就实施了：发改委批项目、商业银行贷款，大幅度投放货币，这才使得2008年避免了一次比较激烈的经济下行。

外需、投资、消费是拉动经济的三驾马车。很明显，四万亿主要是刺激投资，那为什么没有在外需和消费上入手呢?

并不是没有这个想法。当时，包括许善达在内的一批人，提出要搞一个中国版的“马歇尔计划”。

具体就是，从巨额的外汇储备中，拿钱借给一些国家。这些国家虽然没有现实购买力，但是有矿产资源、地理资源。如果能够整合中国的资金和这些国家的资源，让这些国家承接中国的产能，也能够创造新的外需。

当时这个计划被命名为“和谐世界计划”。但是没有被采纳。一个原因就是，这些国家政治不稳定，可能会发生政变，或者出其他问题，把钱借出去风险很大，还是国内投资4万亿的风险最小。

2008年，也有人提出扩大居民消费来带动经济增长，但这涉及了一个需要解决的问题：居民收入的比重要增加。

改革开放以来，中国经济增长速度比较快，但居民的消费率一直在下降。要刺激消费，就要增加居民收入。

虽然有中央文件提到“要提高居民收入在国民收入分配中的比重”。但比重不能从天上掉下来，有提高就要有降低。是降政府的?还是降企业的?或者政府、企业都降?这个问题没有人回答过。因为回答这个问题很难。如果降低企业的比重，企业家会感觉投资收益大幅降低。如果降政府的，那是不是就得减税?这太难了。

许善达认为，只说要提高居民收入比重，不说降低谁的比重，这就说明提高居民收入比重这个战略是比较软的。这么多年以来，这个目标是在前进之中，但提高的速度很慢。

指望居民消费成为经济发展的主要动力，还需要一个很长的时间。不像4万亿投资能够马上带动需求，有立竿见影之效。

实践证明，这个4万亿投资确实避免了当时的经济危机，但这4万亿投资里也出现了问题：即投资了一些当时产能已经过剩的领域，比如钢铁、煤炭。这些投资快要完成的时候，中国产能过剩的情况不但没有消除反而加剧。2012年，决策层已经意识到了产能过剩的严重性，但是已经在建项目不能半途而废，否则损失也很大。

2012年以后，改变了投资方向，只投资比较短缺的领域。但完全靠投资来拉动经济增长，已经是不可能了。于是，“一带一路”提出了。

为什么要搞“一带一路”?

我们认为，“一带一路”的实质是创造新的外部需求。

为什么要搞“一带一路”?许善达认为，是因为中国劳动密集型的普通加工贸易已经不能维持了，这批工厂纷纷外迁。

中国曾试图让湖南、江西、广西去承接从广东转移的加工贸易企业，希望它们不要迁往越南等地，但这个战略收效甚微。因为中国物流成本太高了，原材料从海外运到广东，再运到湖南加工，然后再运回去，所增加的物流成本，不是降低的劳动力成本、土地成本和其他成本能够抵消的。所以，以东莞为代表的加工贸易大部分都迁走了。中国再想依赖加工贸易解决出口问题，是不切实际的。

但如果把“一带一路”仅仅理解为是个定义概念的话，许善达认为并不准确，因为中国在非洲、拉丁美洲也做这样的项目。这些项目的核心，就是中国借给他们钱，让他们来接受中国的项目。

但是，和美国“马歇尔计划”不同的是，当时那些国家除了找美国以外，根本借不到钱，而现在中国可以干的事情，很多国家也可以干，中日竞争印尼铁路项目就是一个例子。

前几年，中国在能源上对外投资非常大。现在看，这些投资对于保证能源供应是起了非常重要的作用，但财务亏损了很多。但是如果不走这条路，中国的外需就会萎缩，这会让国内产生极大的压力，产能过剩情况会更加严峻。所以尽管有各种各样的困难，“一带一路”还是要搞，当然，名字不叫“和谐世界计划”了。

可以这么说，从2012年十八大以后，一直到2015年这三年期间，基本上还是从投资、消费、外需这三个领域来做文章。但如前所述，2015年底，中央决策层对经济走势已经做出了新的判断，如果只从三个领域来考虑，经济下行的趋势可能会难以遏制，因此，“供给侧改革”浮出了水面。

“供给侧改革”打算干什么

“供给侧改革”要做什么?简单说，就是“三去一降一补”：去产能、去杠杆、去库存，降成本，补短板。

(1)“补短板”就是搞“进口替代”

补短板最容易说明。举个例子，很多中国人不愿意买中国市场上的马桶盖，而是从日本市场上买中国生产的日本马桶盖。因为日本的马桶盖质量检验极其严格，质量一定过关，而中国市场上的马桶盖各种指标不合格。所以补短板就是把中国有需求且不得不去外面买的东西，实行“进口替代”(用本国产品替代进口品)。

凤凰网认为，这也许是调整海淘、海外代购关税的背景。

(2)要去的库存，不只是房子

去库存主要涉及两个领域：一个领域是房地产，一个领域是农产品。

现在三四线城市的房地产库存量很大，一些二线城市的房子也卖不出去，要消化这些过剩房地产，政府就要投入资源。政府已从房地产开发商手里拿了土地出让金，但是只有把房子卖出去才能收到税费。如果地方政府能够从税费里面拿出一部分，用各种办法使房价有所下降，成功去库存，将会扩大很多领域的销售，比如电视机、电冰箱、床上用品等等，这时候政府还会收回一定的税收。

许善达认为，在去库存上，核心就是政府要提供各种资源。

第二个领域就是农产品。农产品现在出现一个非常损害社会财富的格局，最典型的就是玉米。中国玉米收购有补贴价格，比进口玉米价格高很多，所以去年农民把玉米全部卖给国家了，那些玉米两年以后就变成陈化粮，陈化粮就只能做酒精之类。中亚国家的棉花比新疆的棉花便宜很多，但是我们不进口，因为如果进口了中亚的棉花，新疆的棉花种植就会被摧毁。

但农产品去库存也不是这么简单，因为要去库存就要降低农产品的补贴，这样一来农民收入就会下降，而我们现在还要增加农民的收入。

许善达说，现在一个办法是，国家把给农产品补贴的钱砍掉一半，用到农民的社会保障上。这样结构调整后，不但提高了社会保障水平、增加了农民的收入，还减少了国家收购农产品这种社会财富过剩的损失。

(3)债转股是怎么回事?

接下来是去杠杆。许善达认为，现在中国的杠杆率是比较高的，包括国家的资产负债表、企业资产负债表、居民资产负债表。当前议论比较多的热点就是债转股，因为杠杆率降低了，变成了股票投资，债务就降低了，那资产负债表马上就可以改善了。当年商业银行债转股就解决了股份制改造问题，当时财政部和央行拿了14000亿把商业银行的不良资产买了，成立了四大公司去处理这些坏帐，银行的资产负债表改善了，然后股份制上市、赚钱。

现在钢铁行业代表认为，钢铁领域和商业银行一样，是国家重要的经济领域。既然对商业银行可以债转股，那钢铁行业也可以债转股，这个意见得到相当多企业的支持。

债转股是国际金融市场上的一种商业活动。原则上说，只有对那些有前途的企业，判断实行债转股以后，可以降低融资成本，使资产负债表改善，获得高速发展才可以债转股。如果对企业未来没有这样一个判断就实行债权股，将来资产缩水，债转股可能比坏账还要厉害。所以市场化的债转股，成不成功取决于债权人对这个企业前景的判断。

去杠杆问题，当前争议最大的就是债转股，规模和下落都要看几大银行的决议。而且按照法律，中国的商业银行是不允许做投资的，不然债转股变成股权投资了，这是违反商业银行法的。所以去杠杆的问题，不是短期内就能够完成的。

(4)为什么说去产能最难

但目前来说去产能是最大的问题，在“三去”里排第一位，因为产能过剩的情况非常普遍。

钢铁行业产能是12.5亿吨，去年生产7亿吨，出口1亿吨，而今年出口额大幅度下降。煤炭就更严重，煤炭统计的产能是57亿吨，去年实际生产36亿吨，有20亿吨产能过剩。

国家已经制定出这两个行业去产能的指标，钢铁行业定的是一亿吨，煤炭行业定的是5亿吨。最近有个专家对这两个指标做了三个评价，第一，这个指标并不高;第二，这个指标虽然不高，但实现起来也很困难;第三，就算是实现了，产能过剩这种趋势也没有多大改观。

可见去产能之困难，任务非常重。

而且许善达认为，目前的制度环境还承接不了去产能。一个原因是，去产能就得关矿井，关矿井职工就得下岗，职工下岗就要给一笔失业保险，但社保局又没这么多钱，向商业银行借款又会造成坏账，这个后果承担不了。

今年以来，黑龙江双鸭山等多地出现的工人聚集行为，可能只是个开始。人民日报上的权威人士也预见到了这一问题，即“个别产能过剩严重的地区会出现职工集中下岗和财政支出困难”，他说，“要深入细致地研究和实施配套措施，认真拿出因应之策。”“要高度重视、全力做好职工安置工作，防范引发社会风险。”

第二个因涉及国有资产，如果真要关了几个矿井，那它的资产肯定会缩水，国企资产缩水这个事到底行不行也是一个问题。

在这个问题上，中央是下了决心的。权威人士说，要斩钉截铁处置“僵尸企业”，坚定不移减少过剩产能，让“僵尸”入土为安，腾出宝贵的实物资源、信贷资源和市场空间。“僵尸企业”本来已“死”在那里，就不要再维持了。

但要想真正把去产能落实到位，光靠企业本身是解决不了的，需要社会上的一些其他领域的制度和政策来支撑。也就说所谓的“社会保障要兜底”。

问题是，在许善达看来，现在很多制度和政策还支撑不了，所以说去产能是供给侧改革最核心、最主要、最难的一条。

(5)如何才能给企业降成本

中国的企业成本是个调整结构问题，一方面要降成本，另一方面要增加成本。其中有两项主要成本要增加：第一项是折旧率。国家应该努力提高折旧率，加快资产更新速度，这才能使企业发展更好。第二项是研发成本。目前，全国平均2%左右，像华为这类企业的研发支出，能占收入10%以上，但国际上跨国公司没有一个低于10%。没有研发就没法谈发展，更不上技术进步的速度。

而四项偏高的成本要降下来，包括：融资成本、物流成本、劳动力成本、税费成本。

关于融资成本，中国有一个怪现象：全世界各国货币如果宽松，利率都会下降，中国货币也够宽松了，但是利率并没有降到人们所想象的水平。

在凤凰网看来，这是资金错配导致的结果，这也是中央想尽各种办法，要把货币赶到实体经济中的原因。

物流成本，按理说我国铁路赚了钱就应该降低票价，但是铁道部(铁路总公司)认为不能降低，因为还要建新的铁路，而国家不给钱，那就得从这些地方来收钱建设。高速公路收费原来叫“贷款修路、收费还债”，按这个原则如果贷款还完了就不能再收费，但是现在还在收，所以中国的物流成本居高不下，这涉及到交通运输体制的问题。

劳动力成本则涉及到工资、冗员和社保缴费。

有专家说，要降低劳动力的工资来增加投资的收益。这就引出了一个问题，前文明明说，中国居民收入在国民收入分配中，占比并不高，为什么劳动力成本反而很高呢?

因为劳动力成本过高有三个因素：工资、冗员、社保缴费。许善达认为，三项劳动力成本里真正突出的不是工资，而是冗员和社保缴费。

首先是冗员。企业应该裁减的工人裁减不了。因为社保体系承接不住，只能由企业维持着。解决方法就是减少工作小时，让八个人干五个人的活，所以冗员的工资占了很大一部分。

然后是社保。中国社保缴费率按照法定标准是45%，在全世界比例都是偏高的，与美国相比，中国企业要承担的养老保险缴费率高出一倍。这个不合理之所以存在，主要是因为中国从计划经济延续到市场经济以后，在社会保障制度建立以前，所有职工都不交社保，企业也不交社保。结果这些人退休以后领钱时就出现了问题。所以上世纪90年代末制定社保的时候，就定了两个原则：第一，社会保障分省统筹，中央不统筹，因为中央财政没钱。第二，增加缴费率，不但要把自己以后领的钱交上，还得承担“以前没有交社保，但现在要领钱”的人的费用。

中国劳动力成本高，社保缴费率就是一个重要原因。因为缴费率是按照标准工资来计算的。经济下行时，很多企业劳动小时减少，工资也相应减少，但是社保缴费率的比例不变，这个矛盾表现得格外突出。

目前，中央决策层已经意识到，这个负担对企业和职工而言都偏重，所以去年经济工作会议提出了一个任务：要研究社保体系全国统筹、降低社保缴费率。

减税费也是一个重要问题。营改增减税是好几千亿的量级，但推进一直比较困难。原计划十二五期间要完成营改增，但两次决定，都没有兑现。一次是2014年全国两会上宣布要在三个领域实现营改增，其中包括铁路、电力、建筑业，结果铁路在年底完成了，电力推迟了五个月，建筑业就没了。后来又决定十二五期间力争全面完成营改增，结果到了2015年也没完成。

2015年底，国家说2016年要“力争完成”。2016年1月，国务院决定把“力争”两个字给去掉，说全面推开，3月份就宣布从5月1日开始，不能推迟一天。4月份，李克强召集20位省长进京面谈，就是敲定营改增这个事。这个改革落实到位，说是可给企业减税5000亿，这是最近几年最大的减税措施。

第二个措施就是社保缴费率。如果把社保缴费率降低一半，达到跟美国差不多的水平，那整个社保缴费每年就要减少12000亿到13000亿。这个缺口怎么办?许善达的建议是动用国有资本填充。

中国现在国有资本总共有一百多万亿，这一百多万亿里头有一部分要缩水，比如一些坏的企业已经资不抵债，还有一部分还没完全市场化，一旦市场化它的资本还要增值。按照100多万亿来算，经过测算，拿出15万亿规模可解决社保资金的缺口。越往后规模就要越大，如果再推迟一段时间的话，可能就需要20万亿了。

许善达认为，假设营改增落实到位，社保缴费率减少到位，企业负担整体上能降低17000到18000亿，这个水平超过了预算总收入的10%。

如果这两项改革实现，那经济下行的趋势就可以得到很大的缓解，下行速度会减慢，企业活力会增加，可以有更好的能力来应对整个经济下行的压力。

责任编辑：白岚