主要国家金融科技监管实践及对我国的启示

一、金融科技(FinTech)概念的提出

环渤海财经网讯 近年来，金融科技(FinTech)概念备受瞩目，但作为一个行业，目前全球金融科技业仍处于初期阶段，且各国发展情况差异显著。因此，对于金融科技这一概念的内涵和外延，实际上尚无统一规范的定义，各方讨论的“金融科技”的涵盖范围并不完全相同。

在国际层面，作为全球金融治理的核心机构，金融稳定理事会于2016年3月首次发布了关于金融科技的专题报告，其中对“金融科技”进行了初步定义，即金融科技(FinTech)是指技术带来的金融创新，它能创造新的业务模式、应用、流程或产品，从而对金融市场、金融机构或金融服务的提供方式造成重大影响。随着金融稳定理事会在金融科技方面的工作推进，以及对金融科技领域研究的深化，预计金融稳定理事会后期会对金融科技进行更为完善的定义。

在各国层面，目前已有部分国家或地区对金融科技进行了官方定义，原因主要为立法或修法需要。例如，在东亚，日本和中国台湾修改了传统金融机构对金融科技企业的持股比例上限，为此，必须对金融科技进行明确的定义。在中国台湾，金融科技业整体上被认定为“金融相关事业”，具体定义为利用咨询或网络科技，为金融机构提供支持性信息数据服务 (如大数据、云技术、机器学习等)，以及效率或安全性提升服务(如移动支付、自动化投资理财顾问、区块链、生物识别等)等创新金融服务的行业，但原则上不包含硬件设备企业。

二、各国政府对金融科技发监管方式

主要有三大类：

第一类，以美国为代表的限制性监管(Restriced Regulation). 美国的人才优势和优越的资本环境，形成了以技术创新为主要驱动力的金融科技业态。针对这样的特性，美国采用功能性监管，即不论金融科技以何种形态出现，抓住金融科技的金融本质，把金融科技所涉及的金融业务，按照其功能纳入现有金融监管体系。比如Fintech的杰出代编LendingClub的P2P业务，由于涉及资产证券化，因此部分业务也属于SEC管。这种监管的有效性，取决于现有监管体系的成熟度。美国金融体系历史悠久，经历百年来多次金融风暴的洗礼，金融法规和监管相对成熟，有丰富的经验。对于现有法律法规无法覆盖到的金融科技新领域，政府也能及时适当调整立法。譬如2012年奥巴马总统签署了《创业企业融资法案》(JumpstartOur Business Startups Act，以下简称“JOBS法案”)，填补了美国股权众筹的监管空白。总体来说， 美国对金融科技的监管是相对比较严格的，监管以稳定为主。对于具有强大的创新力的美国金融科技，适当偏严的监管是有利于平衡发展需要的。

第二类，以中国为代表的被动型监管(Passive Regulation). 和美国相反，中国的金融科技以市场和商业模式为驱动。中国的巨大市场需求和有待完善的现有金融服务体系，为金融科技的发展提供了广阔的应用空间。另外一方面，中国法律属于大陆法体系，对金融科技的监管依靠成文的法律法规，因此灵活性和时效性相对不足。例如目前行业内诟病的按行业属性主管部门的监管，不符合金融科技发展需要。而监管的实质成果，都是经过无序的发展试错后，各界的压力下才“倒逼”监管出台有效的措施。最明显不过于2015年下半年开始呈现的P2P风险事件，引起全社会各界的关注。监管开始有针对性加强专项监管和引导。2016年8月24日出台《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》，就是监管对P2P乱象的一次整顿。 反过来说，这种监管的不成熟性，反而给中国金融科技提供了发展的灰色地带。加上新一届政府鼓励创新的整体战略，监管初期采取较为宽松的“黑名单”策略，即明文规定不可为，规定之外允许尝试创新。中国的金融科技在短短3年内茁壮成长，成为全球金融科技的重要组成部分，在第三方支付，P2P的规模已经排在世界前列，孕育出蚂蚁金服，陆金所和京东金融这样的巨无霸金融科技公司。从总体上来说，中国的监管处于“摸石头过河”的探索阶段，属于被动型，相对宽松的， 以发展为主类别。

第三类，以英国，新加坡为代表，香港和台湾紧随其后的主动型监管(Active Regulation)。 区别于美国和中国，这类国家共同特点就是：没有技术和市场的优势，但是金融体系成熟， 有完善的征信体系，金融人才较为专业，资讯基础雄厚等等。为了发展金融科技，发挥后发优势，这些国家或者地区的政府挺身而出成为主导力量。

英国的伦敦和新加坡都致力于打造世界金融中心，因此在监管金融科技上也是推陈出新，不留余力。最有代表性的就是英国。 英国金融行为监管局(Financial Conduct Authority )开展了一项金融“创新工程(Project Innovate)”， 旨在促进金融创新。并在2015年11月开创性提出对金融科技实施沙盒监管Regulatory SandBox 的计划，筹划6个月后，正式于2016年5月推出。

新加坡金融管理局(MAS，Monetary Authority of Singapore)也在研究英国FCA的计划后，于2016年6月推出新加坡版的沙盒监管。澳大利亚联邦政府，香港和台湾也跃跃欲试，正在积极筹备各自版本的沙盒监管，紧密追随英国和新加坡。沙盒监管本质上就是一个监管试验区。其原理是由主管机构专门创造出隔离开的安全试验区域。在这个试验区内，放宽监管条件，降低准入门槛，激发创新活力，对筛选过的产品，服务和商业模型，进行隔离环境下的检测和评估，最终投入市场运行。

通过沙盒监管机制， 监管一改以往被动，滞后的形象，主动积极参与金融科技的发展，为金融科技公司缩短创新周期，节省合规成本提供重要的帮助，同时也让监管机构从一开始就能监控和引导金融科技潜在的对金融系统的风险，让把系统风险扼杀在萌芽而不是事发之后的亡羊补牢。对于监管的创新，有学者甚至提出RegTech (即Regulation Technology)监管科技的概念。

三、金融科技主要内容

总体而言，金融科技主要包括互联网和移动支付、网络融资、智能金融理财服务以及区块链技术等四个部分。这四个部分在技术和商业模式成熟程度、对于现有金融体系的影响程度完全不同，因此对监管的挑战也各不相同。

(一)互联网和移动支付

中国在这一领域优势明显。非洲肯尼亚也是一个成功案例。各国不同程度的实践表明，基于互联网平台的第三方支付的商业模式和技术已经比较清晰。总体而言，能大大提高支付效率和便利，有效补充现有金融体系的服务功能，也能推动现有金融体系进一步提高自身效率，因此，对其作用大都持正面肯定态度。

同时，第三方支付的发展始终还是需要依赖现有银行体系，包括客户的获得和资金的最终清算等。因此，尽管在客户服务和体验环节，通过“移动互联技术+小额支付”的结合，它给商业银行体系带来了冲击，但两者关系将是长期合作共赢，对现有金融体系的影响不是颠覆性的。

监管面临的挑战也比较清晰，重点在于客户的保护、反洗钱和反恐融资、资金和网络的安全性等，各国现有关于支付环节的金融监管要求大多适用。

(二)网络融资

从已有实践来看，以众筹和P2P为代表的网络融资或线上融资活动，发展比较好和比较快的国家，基本都是定位于小额股权融资和小额消费借贷，有的是填补了金融服务空白，有的则是在客户风险和信用评审上有独特的创新模式。就其作用而言，在提高金融服务覆盖面，特别是在边远贫穷农村地区改善普惠金融等方面有重要价值。

当然，网络融资也不是万能的。各国实践表明，这一领域并不存在特别高的技术门槛，各市场参与者能否取得成功主要取决于商业模式，而能够实现可持续发展的网络融资模式仅限于小额和消费信贷领域，如果扩大到大型项目融资和线下融资，则并不比商业银行具有明显优势。因此，其发展存在局限性。长远来看，这是对现有金融体系的一个重要补充，但无法根本取代传统金融业在社会资源配置上的作用。

监管挑战方面，现行对于商业银行信用风险管理的基本要求大多适用，只是由于各国对其的定位有信息中介和信用中介之分，或者有债务融资或股权融资之分，因此，适用的监管要求有所差异。但金融业风险管理和风险监管，以及功能监管或行为监管的基本原则是可以运用的。

(三)智能金融理财服务

这主要是指借助人工智能技术提供财富管理的咨询、顾问等服务，智能机器人是其中的代表之一。尽管在欧美已经有一些公司开展这方面的服务，但这类新兴领域仍属小众，市场和金融消费者都需要一个逐步接受的过程。同时，金融市场和产品较为复杂，智能机器人是否能够实现自我学习和提高，提供更优于现有金融机构和专业理财人员的个性化投资建议，还有待市场检验。因此，其距离真正成熟并对现有财富管理模式形成较大冲击还比较遥远。

监管挑战方面，目前欧美国家对于这类公司也是适用于现有对金融理财咨询公司的同样监管标准，特别在产品信息披露和金融消费者保护方面。

(四)区块链

目前，各界普遍认为，这是一项不确定性最大，但属于根本性、颠覆性的技术，具有分布式、免信任、时间戳、加密和智能合约等特征。对其可能带来的影响和挑战，分歧也较大。其在金融领域的运用前景是：目前，一些机构在某些领域开始探索使用，但要最终在金融体系全面使用，还需要克服很多技术和风险管理的现实障碍，有咨询机构估计需要10年;然而，该技术一旦最终在金融领域全面采用，则可能会彻底改变现有金融体系结构和基础设施。这就是为什么虽然区块链技术在发展和应用过程中仍面临诸多不确定性和技术挑战，但该技术已成为全球金融创新领域最受关注的话题，受到各国监管当局和金融机构高度关注的重要原因。

面对区块链技术的机遇与挑战，全球主要金融机构以及交易所已经开始积极布局，以抢占先发优势，包括组建联盟制订行业标准，携手金融科技公司发展核心业务区块链应用等。以上四个领域中，这个领域无疑是最重要的，对于监管未来的挑战也是最大的。

四、国际金融科技的监管现状

(一)各国监管措施各异，缺乏全球统一标准

由于各项金融科技的创新性和成熟度不同，目前各国主要考虑并实施的是对网络融资和电子货币的监管。在其他金融科技类别中，各国对支付的监管规则已相对成熟，而区块链等技术本身及其影响还处于探索阶段。总体而言，各国对具体金融科技类别的监管存在较大差异，全球对金融科技的监管缺乏统一标准，呈现碎片化的割裂状态。

就P2P和众筹而言，美国按照金融产品和服务的性质决定适用的法律及监管机构，P2P和众筹一道纳入证券市场的行为监管框架;欧盟和英国对众筹和P2P等业务主要根据审慎监管原则进行监管，比如，英国对P2P网贷和众筹等都明确了最低资本水平等审慎监管指标要求，并要求投资类众筹要加入英国金融服务补偿计划，类似商业银行的金融安全网设计;法国将P2P借贷业务视同银行业务，适用银行监管。

在电子货币方面，监管态度的差异更为显著。根据美国国会法律图书馆环球法律研究中心2014年的一项研究，40个被调查的国家和地区对比特币大致持正面、反对和保留三种态度。在正面态度之下，亦有将其视作商品与货币之分。美国商品期货交易委员会将比特币归类为大宗商品。欧盟最高法院判定比特币为一种货币，而非商品，即电子加密货币为欧盟范围内合法的支付方式。

(二)国际组织着手调研，初步评估框架出炉

2016年3月16日，金融稳定理事会(FSB)在日本召开第16届全会，全球金融监管当局首次正式讨论了金融科技的系统性风险及监管问题，并发布了《金融科技的全景描述与分析框架报告》。

虽然当前全球金融科技尚处起步阶段，对其实施全面评估仍存在数据不足、技术更新太快等具体障碍，但FSB着眼于金融稳定，推出了对金融科技的分析框架，层次清晰，重点突出，实践性强，值得各国监管当局充分借鉴和应用。这一框架分为三个步骤：

第一，需要对各类金融科技产品及其机构的创新内容和机构特征充分分析。特别是一些跨市场跨业的运营，一定要认清其经营模式的实质：是真正市场需要的金融服务创新，还是只是借创新之名牟取暴利、挣快钱;这些机构的管理和内控是否存在着与金融行业特征严重不符的问题等。

第二，对其驱动因素加以区分。对于确实有利于降低成本、优化风险管理、填补金融服务空白、满足市场需求的创新活动应在整改规范基础上给予支持，但对于规避监管或进行监管套利的，甚至涉嫌非法集资的“伪创新”或犯罪行为，则应给予严厉打击。

第三，要注意前瞻评估对金融稳定的影响，从微观和宏观两个层面加以充分评估。微观层面上，应重点评估其对传统金融机构商业模式的影响，对金融市场中各个市场参与主体行为方式和风险状况的相互影响，以及可能给金融体系带来的脆弱性等。也就是说，要注意从微观商业模式或产品入手，发现其可能存在的宏观潜在影响，这有助于我们判断是否应该鼓励还是叫停其业务。

此外，在FSB之下，巴塞尔银行监管委员会BCBS已经成立了金融科技特别工作组，研究金融技术对商业银行的影响以及未来的监管应对，目前，该工作组正在对各成员国对金融科技的基本态度、监管框架、具体监管以及鼓励创新的具体做法进行调研;国际证监会组织IOSCO自2014年和2016年两次发布众筹业发展报告后，下一步将更加全面地评估包括区块链、云技术、机器人投顾等金融科技在证券和资本市场的运用及其影响;国际保险监督官协会IAIS于2015年11月发布了《普惠保险业务准则》，消费者保护、数据保护和反欺诈是IAIS对金融科技的三大核心关注。

(三)金融科技跨境展业，监管合作应对不足

目前，传统金融业已开始逐步受到金融科技业的无国界竞争，但对于金融科技的跨境监管合作安排却明显滞后于跨境展业步伐。以蚂蚁金服为例，其国际化步伐日益加快，支付已覆盖220多个国家和地区，一年服务海外客户超3300万人，同时已在印度投资支付公司，在韩国的合资互联网银行已获批筹建，计划在东南亚部分国家参股银行或支付机构。欧洲的跨境P2P业务也是一个典型例子。对于商业银行而言，已经有一系列母国和东道国监管当局合作的机制化安排，包括在信息共享、跨境检查、持续协调、处置计划等方面母国和东道国监管当局都已经展开了沟通合作。但对于已经开展跨境经营的金融科技业，无论是在监管还是消费者保护方面，目前尚无任何机制化安排。

鉴于金融科技的跨境展业尚处初级阶段，目前实际遇到的监管合作问题主要集中在市场准入领域。对未来可能出现的“系统重要性”金融科技企业尚无联合评估的安排。目前，已经出现了超级庞大的金融科技公司，部分公司也正在进行全球化扩张。如果其继续目前的发展势头，未来必然需要对全球或国内“系统重要性”金融科技进行联合评估，并在评估的基础上采取相应监管应对。在这一方面，金融稳定理事会的分析框架可资借鉴。

五、对我国金融科技监管工作的启示

第一，在监管推进的方向上要明确监管机构和重点，将市场准入、资金流动、信息透明、征信体系与平台退出方面的规则进一步地明确，建立起有统一标准的监督管理体系。完善对消费者隐私的保护、消费者知情权和选择权保护、电子合同的合法性、消费投诉处理体系以及交易证据的确认等方面的规定，构建严谨有序的金融科技市场。

第二，要打破当前分业监管的模式，推进统一监管，加强监管当局彼此之间的交流合作。当前中国已经逐步从之前的分业经营，走向了混业经营，金融科技的出现更是加快了混业经营的进程。分业监管会引起监管上的重复或者缺位;此外如果各部门之间的信息沟通交流不畅通，政策之间的冲突、信息传递延时等问题也会影响到监管效果。

第三，行业自律与国家立法相互补充，建立行业自律协会，在行业内部形成自我约束、自我监督机制。当前中国行业的自律意识较弱，主要是依靠政府设立底线法则推动行业健康发展。树立行业规范，建立行业协会，使之承担起道义监督和风险警示责任，增强其公信力和执行力，发挥其影响力和号召力，对政府的监管形成必要补充，进而推动行业的健康发展与市场化进程。

第四，应当加快推进征信体系的建设，为金融科技的信息流动、共享和核准提供必要支持。金融科技既受益于大数据，但同时又受到信息核准技术的限制。因此应加快征信体系的建设，扩大信用体系数据采集范围，拓展社会信用体系内涵，增强金融科技的信息透明度，降低金融虚拟性所带来的风险。

第五，立足于实际，走有中国特色的监管道路。对于中国的金融科技，我们要做到具体问题具体分析。我们必须要怀着谨慎而又乐观的态度，进行多方权衡，采取最符合中国国情的监管政策，抓住金融业深化变革的历史机遇，以促进金融科技的发展。

金融科技的监管，在某种程度上，也是人与技术的关系这一经典命题的再现。越智能化、越技术化，越需要治理和配套机制，以确保“技术”、“互联网”这些中性概念与“金融”这一负外部性很强的概念合在一起，能产生我们提升金融服务效率的正“外部性”。这是每一个国家金融科技领域需要解决的重大问题。(史长文)

责任编辑：郝杰