高培勇:营改增是财税重大变革导火索

“财税改革将是启动和推进经济体制改革的突破口和主线索”。

在2012年12月29日举行的2012财经战略年会上，中国社科院财经战略研究院院长高培勇表示。十八大报告指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，政府改革的核心问题，是让政府职能适应市场经济的调整，做好“事”与“钱”的分配，毋庸置疑，当前中国经济社会发展面临的诸多难题，都指向财税体制改革。

财税改革的突破口在哪里?中国式财税改革的路径是什么?当前正在进行的改革对于旧有财税体制会产生哪些方面的冲击?高培勇在接受《中国经营报》记者专访时表示，正在推进的营业税改征增值税试点，不仅仅是税收层面的改革，更是对财税体制的改革，它对分税制财政体制的重构有“牵一发而动全身”的作用，是改革的曙光。

改革路径锁定“营改增”

《中国经营报》：为什么财税改革将是“启动和推进经济体制改革的突破口和主线索”?

高培勇：我认为以财税体制改革为突破口和主线索来推动全面改革，是因为相对其他方面的政府职能和管理体制，财税职能和财税体制所具有的一个特殊品质或突出特点——是所有政府活动的基础，又是连接政府和家庭、企业最直接的纽带，其触角能够延伸至几乎所有家庭和企业、几乎所有经济社会活动领域。牵住了财税体制改革这个牛鼻子，就等于抓住了政府改革以至于整个经济体制改革的全部内容。

在现行税制体系中，属于间接税、且主要由企业缴纳的税，主要是增值税、消费税和营业税。其中，营业税的前途已经锁定为改征增值税，在“十二五”结束时，它就要纳入增值税体系，而消费税的基本征税对象是奢侈品和与能源、资源消耗有关的商品，消费税的任何减少，都要牵涉到国家的收入分配政策和节能减排政策安排，因此它的改革需要格外谨慎。

《中国经营报》：未来财税改革的路径图是怎样的?

高培勇：在此背景下，当前正在逐步推广过程中的“营改增”试点，也非一般意义上的税制调整或税制改革举措，而是一个可能引发整个财税体制以及整个经济社会体制重大变革的导火索。

在现行分税制体制下，真正进入分税视野的，主要是两种(类)税：增值税和所得税。其中前者中央和地方的分成比例为75%∶25%，所得税为60%∶40%。这样的分税操作是建立在国家税务局和地方税务局分设并分别征收各自税种基础上。一旦营业税不再是地方政府的主体税种，增值税也不再是原来意义上的增值税，那么国、地税各自征管的格局就会被打破，也就脱离了现行税制体系和征管制度的分税制。

这不仅会动摇现行地方财政收支平衡的基础，从而催生重建地方主体税种以及地方税制体系的要求。而且，在此过程中，无论是启动“增设新税”举措还是采用“改制老税”办法，都会带动中国整体税收制度体系的重构。

与之相对应，“财权与事权相匹配”或“财力与事权相匹配”的分税制原则，需要重新审视并布局，整个中央和地方之间的财政关系以及整个中央和地方之间的行政关系，也就有了重新界定并规范的前提和必要。

因此，摆在我们面前的任务，便是由点到面，因势利导。在做好改革整体设计的前提下，抓住“营改增”的契机，以财税体制改革为突破口和主线索，推进全面改革。

房产税开征进程加快

《中国经营报》：既然增值税改革是唯一选择，改革后对地方政府将带来哪些挑战?

高培勇：作为现时地方政府掌握的几乎唯一的主体税种，营业税收入大致占地方政府税收收入的一半以上。随着营业税改征增值税，地方政府掌握的唯一的主体税种便进入到中央和地方共享税序列，地方政府税收收入的一半以上便进入共享税收入范围。

尽管目前可以采用临时性的安排——将原征自营业税地盘、现改征增值税之后的收入原封不动地“还给”地方政府，但在体制上，地方政府的自主财源被“挖掉”了一大块。失掉了这一大块自主财源的支撑，地方财政收支平衡的基础便被打破了，从而也就有了重建地方主体税种以及地方税体系的必要。

鉴于既有税制体系下的各个税种分别已有各自的归属，难有“调换”可能，新的地方主体税种的选择，肯定要涉及“增设新税”或“改制老税”。

在这种情况下，以房产税为代表的财产税，开征进程可能就会加快，但是相关部门利益博弈由此而生，一方面是补充税收空缺，一方面是利益博弈，对地方政府来说是个极大挑战。

《中国经营报》：“营改增”之后，增值税本身的改革应该怎么发展?

高培勇：随着增值税比重的上升，增值税税率应削减。在“营改增”之后，倘若其他税种不作相应调整，增值税在全部税收收入的占比就会一下子跃升至55%以上。这既不利于防范财政收入风险，更不利于税收收入体系的均衡布局。

所以，一方面，鉴于“扩围不增(份)额”是应当尽可能争取实现的目标，另一方面，也鉴于进一步加大“营改增”减税规模效应的考虑，很有必要在实施“营改增”并扩大其试点范围的同时，启动降低增值税税率的改革。

以目前的增值税标准税率水平计，每降低一个百分点，可收获减税2000亿元的规模效应。再加上附属于增值税之上的教育费附加、城建税和地方教育费附加，由此而带来的减税，其减税总规模可望达到2500亿元上下。

不过，一旦增值税税率降低后，未来保持税收总量平衡的条件下，亏损部分要用其他税种填补，有可能是以个人所得税、房产税为代表的这一类直接税来做填补。

警惕“结构性增税”

《中国经营报》：在上海的试点中我们看到有一些行业出现税收“不减反增”的情况，这是否是之前预计到的?

高培勇：上海正在进行中的“营改增”试点，也可称作增值税“扩围”。增值税和营业税是在我国的一般流转税领域同时并行的两个一般流转税税种。两者基因相同，唯一的差别在于两者各有各的适用范围。前者适用于制造业，后者适用于服务业。

正因为如此，上海的增值税“扩围”试点，在其启动之前，首先做的一件事，便是对现行增值税税制的某些条款或规定加以相应调整，使之适应于服务业的运行特点。比如，在原有17%和13%的基础上，增设了11%和6%两档新的较低税率;对小规模纳税人适用3%的征收率，对应税服务出口适用零税率或免税;以500万元年增值税应税销售额为标准，将纳税人区分为一般纳税人和小规模纳税人，如此等等。这些调整措施，无疑是推进“扩围”所必需的，有助于“扩围”试点的成功。

但是，从根本上说，这些调整措施多半限于局部，带有修补性质、属于临时性安排。因而这样的方案，至多能够应付试点的短时之需，而难以做长远打算。

因为，1994年后的现行增值税税制，是专门着眼于为制造业量身打造增值税的目标而设计的。它的设计理念、运行规则及其具体安排，都是建立在制造业运行特点的基础之上。随着试点时间的延续，试点方案，其自身的局限性也就逐步凸现出来。比如，在总体上以不增加纳税人税负为前提而启动的试点改革，一旦延伸至具体的企业或产品，如物流业，因其自身的特点，有些企业或产品便可能面临增税而非减税的事实。若长期实施甚至推广至全国，肯定会遭遇一系列难题。

《中国经营报》：结构性减税的特殊含义在于有增有减，但从“营改增”试点看，似乎出现了一些征收乱象，您如何看待?

高培勇：2012年7月份，在不少地方，税务机关在“时间过半，完成任务过半”的口号下，掀起一场加强税收征管、确保税收增长的行动。

这种以突击性行动的方式确保任务完成的举动背后，其内涵更令人担心。基于各种难以言表的因素考虑，不少地方所锁定的税收收入任务，并非是全国人大或各级人大通过的2012年财政预算收入指标，而是将本来具有法律意义的预算指标抛在一边，由党委或政府出面，根据自身需要另定一个指标。例如，不少地方规定的今年税收收入增长率都在15%以上，个别地方甚至提高至25%。有些地方，表面上虽未直接规定具体任务数值，但附加了更为可怕的抽象原则：或不低于全省或全国平均增长率，或者高于全省或全国平均增长率若干个百分点。

照目前这样的势头发展下去，增税和减税的效应互抵之后，民众强烈期待中的结构性减税极有可能演化为事实上的结构性增税。

《中国经营报》：目前，我国推行结构性减税，你认为效果如何?

高培勇：单就减税项目的个数而论，结构性减税的动静不能算小。然而，一旦脱出项目个数的局限而论及规模，则会发现，即便将所有的项目加总求和，结构性减税所触动的税收数量至多才几百亿元。所以，给人的总体感觉是，目前我国的结构性减税不仅缺乏总体规划，而且明显带有”零敲碎打”的特征，尚无一个规模的界定。照着目前这样的格局走下去，很难将结构性减税落到实处。

其实，界定结构性减税的规模并不难。根据财政部数据，2012年的财政赤字规模为10700亿元，这笔财政赤字不是用来增加支出，就是用来减少税收，或两者同时发生。鉴于今年积极财政政策的主要载体为结构性减税而非扩大政府支出，那么，这笔财政赤字主要用来支撑结构性减税而非扩大政府支出。

照此推算，即便将今年财政赤字的一半用于支撑结构性减税，那么，结构性减税的最低规模也应在5350亿元。再进一步，倘若按照结构性减税重于扩大政府支出的思维操作，保守推算，结构性减税的规模也至少在6000亿元。

结论很明显：在当前的中国，抽象地谈论结构性减税而不深入到具体规模，或者，热衷于一个个减税项目的陆续推出而无一个至少涉及规模的总体规划，都不是我们所追求的结构性减税。