平新乔：避免地方版“财政悬崖”

适应地方财政收入的拐点，使用更加市朝的货币政策，全面推进利率市朝和金融创新，是中国进入结构性减速第一年的探索重点

地方两会陆续结束，伴随这一轮“换届周期”，地方新一届领导班子会订立新的发展目标，其中不少雄心勃勃。但随着经济整体的结构性减速，首先需要关注一个现实问题——钱从哪里来?

2013年，地方财政将迎来第一轮考验，而保民生的支出压力会带来不小的财政窟窿，中国是否会出现地方性“财政悬崖”?支出安排应该如何调整?货币政策调控如何走向长期?又如何深化金融改革焕发民间投资活力?

地方财政更加吃紧

中国的财政收入对经济增长速度高度敏感。过去十年，相对于每年10%左右的GDP增长，财政收入保持了每年25%~30%的涨势，财政增速约是GDP增速的3倍。而根据最新公布的统计数据，2012年GDP增速回落1.5个百分点，与此同时财政收入的增速回落了12.2个百分点，对于经济增速变化的弹性为2.7。

中国财政增速的变化，相对于GDP增速变化有着三倍左右的倍增或倍减效应。中国的经济增长速度下了一个台阶，来到7%~8%为主轴的新阶段，财政支出增长理应合理缩减以适应这种改变。但是由于政策惯性以及决策者在高速增长期养成的习惯，因此有必要做出提醒。

2013年地方政府的财政压力，最主要的窟窿可能集中在营改增、社保和保障房三个方面。

第一，“营改增”的推广，面向长期的改革可能造成短期的阵痛。营业税改增值税的主要目的，在于减轻服务业税负水平，刺激第三产业发展，改善产业结构，以达成今后“有质量”的增长。但营业税是地方财政的重要来源，2012年营业税收入达2万亿元，全部收归地方财政。

虽然“营改增”所得的增值税依然可以全部计入地方财政，但是其税负水平却有了很大程度的下降。2013年将加快推进结构性减税，全面铺开“营改增”范围，经测算“营改增”将使该项税负下降20%，按照2012年2万亿的营业税水平计算，如果“营改增”推广到全部省份和全部服务业的行业，则地方政府财政年收入将会减少4000亿元。

第二，社保的隐性赤字。中国的社保体制采取“省统筹”，而社保体系基本上每年都会产生2万亿的亏空，今后需要地方政府填补。

第三，保障房的压力。要完成“3年3600万套”的保障房建设任务，每年需要1.5万亿资金支持，而中央仅负担1400亿，除去社会融资等其他渠道，地方政府每年还需要自掏腰包1万亿。

仅仅以上三项已经构成了3.5万亿财政支出，而2012年地方政府财政收入总共仅6万亿。两相比较，2013年地方财政将面临的局面可能“捉襟见肘”。

开源节流，保护企业

针对2013年可能面临的地方政府财政吃紧问题，地方政府需要做出应对，一言以蔽之，就是开源节流。

第一，厉行节约，改革会风，压制“吃饭财政”，防范“舌尖上的浪费”，精简政府机构，以达到减支节流的目的。

第二，要建立透明规范的地方政府融资平台，适当放开政府发债的口子。

第三，可以考虑扩大房产税试点范围。无论从税收本身的规律还是国外经验来看，房产税都应该是地方财税体系的主体税种。在西方税制成熟的国家，房产税普遍占到地方财税收入的50%以上，高的甚至能够达到70%。但是目前中国仅上海重庆实行试点。

但随着财政增速达到拐点，收入分配改革要注意力度和方向。在制造业主导的前提下，工资在国民收入里占比不高是阶段性的。但直接干预企业薪酬体系会影响企业微观经济效率，应该通过改变产业结构和人力资本来实现。在这个基础上，辅以提高最低工资水平，提高社会低保水平等保障性措施。而整治腐败也是改分配，是需要坚持的方向。

从短期调控到预期管理

面对经济的结构性减速，货币的调控工具也要有所调整。从本质上说，货币政策的目标不该只是短期的目标，仅仅锁定GDP和消费者价格指数;而增长放缓加之通胀压力可控时，就应该更关注长期影响，如投资者预期、国债收益率等。

相对于之前更多运用准备金调整这一工具，今后应该更多地运用市场杠杆，特别是基准利率杠杆来影响货币市场。

一方面，相比调存准的行政性，调息更市场化。利率作为货币的价格，市场信号强，能影响公开的甚至非公开的货币市场，其作用更全面。但降息会立刻反馈到所有企业上，较易产生通胀。通过降准释放流动性，是对信贷量的数量控制，反映到居民消费品价格上，整个过程更曲折，从而降低了通胀反应。这也是前10年中央52次调控经历中有2/3的次数采取调存准，而仅有1/3的次数采取调息的重要原因。但只要通胀可控，就应该更多地采取更市场化的调息等手段。

第二，调息具有更好的长期政策效果。通过跟踪上海银行间同业拆放利率(Shibor)等指标，调存准有较大波动，而调息多体现在对国债市场收益率的影响。而从宏观层面说，长期影响才是货币政策更应重视的方面，使货币政策有利于促进长期投资而不是短期投机。从这个意义上，调息是更有效的工具。

政策预期方面，预计2013年可能会经历两次降准，共计1个百分点左右;降息也未必绝不可能，虽会影响通胀，但压力并不太大。

实体与虚拟经济粘合剂

中国的货币市场存在公开的与潜在的两部分，这一点央行传统工具力有未逮。要打通金融的明暗两个市场，实现两轨合并，只有利率市场化改革才能抓住要害。由于利率是货币的价格，利率市场化为货币市场准确定价，能兼顾表内和表外的货币。

以6万亿险资的放开和银行市场化为例。2012年保险新规13条浮出水面，拓宽保险公司债券投资品种、范围和投资比例，并在股权投资和不动产投资方面，适度降低投资门槛，扩大投资范围。利好政策密集出台，投资拓宽进程加速，增加了投资运作空间，使保险公司盈利能力上升的同时盘活了资管市场。

而银行业市场化改革也是大势所趋。以美国为例，上世纪70至80年代，90%的购房和购车等基础需求是由一万多家社区银行提供信贷的。这些社区银行规模普遍较小，资产不足10亿美元。

而中国的城市商业银行、农村商业银行与美国社区银行相似。如果在其所属片区，通过低成本的分销工具为客户提供基本简单的金融服务，不仅可以覆盖涉农及小微企业金融服务，还可以为社区居民开展购房和购车的基本信贷服务。这不仅有利于启动消费，还将自然改变中国银行市场的垄断格局。 (记者戴佳娴对本文亦有贡献)