对症国企改制

七个半月前闭幕的中共十八届三中全会通过的《决定》首次提出“以管资本为主加强国有资产监管”、“改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。

这寥寥数语是真正的亮点。从管资产到管资本，是方法论上的创新，意味着过去十年以“控制力、保值增值”为核心的国资管理体制有了重大的调整契机，意味着国有企业可以从静态的资产变成动态的资本，意味着停滞多年的国企改制有望被再度激活，意味着国企这个最大的改革红利蕴藏地有了大规模开发的可能。

市场热烈回应了高层释放的改革信息，进入2014年，国企改革、混合所有制已经成为全社会热议的话题。

上海最先响应。2013年12月发布《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》以来，上海国资国企改革动作较大：混合所有制初现端倪、国资流动平台将实质性启动、上海国企的分类监管方案也正在制定中、各个国企的改革方案也正在被监管机构评估。

财政部亦对新一轮国企改革路径做了一定的披露：2014年研究国企改革总体意见;2015年启动几家国有资本投资运营公司组建试点，印发混合所有制等实施办法;2016年到2020年分批完成国有资本投资运营公司组建等。

实操层面，包括石油公司和电网公司在内的多家垄断央企纷纷表态响应中央号召，推出混合所有制项目和方案，一时之间，潮涌国企改制。

然而细查究竟，就会发现热潮之下，其间有着明显的改革错位和顶层设计缺失，迫切需要当局者自省和补救。石油国企的混合所有制构想遇冷，外界对国企治理结构充满疑虑。

具体而言，由于对国有经济的定位和国有企业的功能分类难有定论，高层迄今尚未出台国企改制的顶层路线图：谁可改，谁不可改，谁可大改(国有股比例降到51%以下)，谁可小改(坚守51%底线)，至今仍是模糊状态。除了股权多元化，国企治理结构的专业化、市场化也有赖政策支持。政府是国企事实上的所有者，政府态度不明，企业和市场难免进退失据。

与上世纪90年代那轮草莽生长的国企改制不同，今天再推国企改制，市场基础设施——相关法规及监管、金融市场、资产定价流转体系、社保体系、各路资本实力——已经相当成熟，掠夺式的企业转制，其土壤基本已不存在。

另一方面，市场并不缺乏堪称样本的国企改制案例(《财经》本期报道的中集、格力、绿地即是典型代表)。这些案例表明，国企改革并不复杂，基本可以概括为：开明政府+高明企业家+公开透明的改制流程=改革红利。

真正的改革障碍，一是我们仍未能下决心将国企当作单纯的经济组织来对待，导致政企始终不能彻底分开。

其次，利益束缚是深化国企改革的更大障碍。国企与党政机关有着天然联系，很大程度上是其权力的延伸，政企彻底分开，意味着党政机关无法轻易支配国企资源，这显然不是一个容易作出的决定。但这一步不迈出，国企改革势必半途而废。

“让市场在资源配置中发挥决定性作用”，十八届三中全会已经作出了这个掷地有声的决定，现在最需要的，是同样掷地有声的行动。

——编者

出乎市场意料，最先响应十八届三中全会的是垄断特征明显的石油企业。这类企业关乎全局、具有战略意义，但同时也因高度垄断、效率低下、腐败丛生而深受诟病。典型的例子就是中央正在严查的中石油腐败窝案。

按照“由易到难”的改革顺序，石油行业似乎不应是“打响第一枪”的地方。但以石油、电网为代表的垄断企业却的确成为改革的第一批，也是目前唯一一批响应者。

2014年2月，中国石油化工股份有限公司(600028.SH，下称中国石化)全体董事审议并一致通过议案，同意对中国石化油品销售业务板块现有资产实施重组。这份议案称，中国石化将引入社会和民营资本参股，实现混合所有制经营。

更多消息接踵而至。今年“两会”期间，中石油集团董事长周吉平亦透露，中石油共搭建了六个合作平台，准备采用产品分成的模式全面引入民资，积极推进混合所有制。

国家能源局看准时机发文称，将向第三方无歧视开放油气管网。这一改革措施，将解除对油气基础设施市场的管制，允许独立油气生产商使用国内的油气管网。

随后跟进的是准公共服务类企业国家电网公司。国家电网日前表示将全面开放分布式电源并网工程和电动汽车充换电站设施市场。

然而，相比石油电网等垄断行业，竞争性行业央企更多表现出务虚、观望的态度。讨论、宣传等活动很热闹，但实际落实的措施和规划却很少。

分析人士指出，以现阶段改革而论，最该有大动作的不应该是石油石化行业，而是中粮、中建材、国药这些竞争性行业的央企。原因在于，石油行业的垄断、矿权管理的滞后，这些痼疾的根源在政府而非企业，而竞争性行业政府插手有限，最有条件成为混合所有制改革的主战场。

改革路线图缺失

两类央企对待改革的态度恰恰暴露出了改革的错位，竞争类央企对待混合所有制改革尚持观望态度，也显示出政府自身缺乏顶层设计，导致该有动作的至今没有动。

《财经》记者参加了今年3月在京召开的中国发展论坛，在一个主题为国企混合所有制改革的分论坛上，与会的多位竞争性领域国企老总认为，国企改革虽然热议，但对几个关键问题政府仍然没有给出明确说法。

首先，政府需要发布一个清楚的路线图，哪些行业可以混合，哪些不可以混和，股权比例的红线在哪里?其次，职业经理人持股能否放开、股权怎么定价?第三，国有资产流失的大棒始终悬在空中。

的确，高层迄今尚未出台国企改制的顶层路线图：谁可改，谁不可改，谁可大改(国有股比例降到51%以下)，谁可小改(坚守51%底线)。

混合所有制改革的“行动路线图”，就是要给出一个细则目录——在这一目录中，政府应当根据国企的功能和定位进行区分，以实施不同的发展战略。一个呼声较高的分类标准是分为公益型、垄断型和竞争型三类，公益型国企绝对控股、垄断型国企相对控股、竞争型国企可以不控股。

另一方面，两大石油公司的表态以及所公布的改革措施中，到底有多大可操作性，能落实多少?社会各界也均持怀疑态度。

业界普遍认为，石油石化行业最该动作的不是三桶油而是政府。真想打破垄断的话，政府应该立即废除原油成品油贸易的排产管制(详见《财经》2012年第18期封面“石油玻璃门”)，因为贸易是民营资本最容易进入的环节。而对石油进口大国而言，进口渠道越多，石油供应就越有保证。

对民营油企而言，如不放开上游的勘探开采以及下游的加油站油源垄断，股权层面改革的空间和意义均有限。一位曾参与创建全国工商联石油商会的民营油企负责人向《财经》记者断言：“不放开油品进口，让民资参股只是个花活。”

对于管道项目对社会资本的开放，有观点认为，中石油此举是在社会各界呼吁分拆管网压力下的无奈之举。中央对管网独立的倾向性一直很明显，中石油又因窝案的持续发酵而处在历史上最孱弱的时候。

表面上很热闹，实质行动尚未展开。这就是新一轮国企改革的现状。

无论是混合所有制，还是从管资产到管资本的方法论转换，还是对完善现代企业制度的再次重申，都说明高层力图推进国企的真正改制，建立一个市场说了算、资本说了算、董事会说了算的机制，从而让国企成为真正的市场主体、真正意义上的经济组织。

但是，真正的行动还没有开始。


 

责任编辑：贺一鸣