养老金“双轨制”仍未完全破除

近日，中央通过了养老保险改革方案，机关事业单位将建立与企业相同的基本养老保险制度。舆论普遍认为，这意味着备受诟病的养老金“双轨制”终于要被破除了。然而，实际情况还没有这么乐观。 …[详细]

并轨的是“制度”，而非“待遇”

改革方案说得很清楚，是“制度”并轨

1991年，国务院发布《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，要求企业职工纳入养老保险制度，并提出国家机关事业单位的养老保险改革由人事部民政部负责、具体办法另行制定。1992年，人事部下发《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，提出要推进机关事业单位工作人员的养老保险制度改革。

然而此后，企业职工养老保险制度改革很快得到实施，机关事业单位养老保险制度改革却几乎没有实质性进展。

养老保险改革提出后，机关事业单位与企业分道扬镳

这一拖就是二十多年，直到近日，“机关事业单位与城镇职工统一的养老保险制度改革方案已经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过”的消息传来，终于预示着机关事业单位养老保险制度改革要实施了。

但这是不是就意味着养老金“双轨制”要终结呢?回答这个问题，要先看“双轨制”的含义。所谓“双轨制”，即企业职工参加养老保险，退休后领取养老保险金;而机关事业单位职工不参加养老保险，退休后领取退休金。企业养老保险金和机关事业单位退休金的差别有二：1、前者来自职工及其所在单位的缴纳，后者来自财政拨款。2、前者“替代率”低，职工退休后每月领取数额不到当年职工月平均工资的40%(参见今日话题《养老“36计” 只能被算计?》);后者“替代率”高，基本可以保持退休前工资水平。

改革方案指出上述第一个差别将被抹平，即统一“制度”，但并没有提到“替代率”也将统一。

为了克服改革阻力，“待遇”并轨恐怕不会很快实行

实际上，不管“制度”如何变化，都是形式问题;而“待遇”如何变化，才是实质问题。当事人更关心的是改革后待遇降不降。

如果改革后待遇下降，那么可想而知会有反弹。不信可以看一看前段时间江苏省灌云县国税局职工，是如何因为“津补贴被削弱”而维权的。为了防止反弹，近年我们经常看到一句话，就是“改革后确保待遇不下降”。

以医疗改革为例，各地为了让公务员退出公费医疗，纷纷许诺“确保公费医疗改革后公务员待遇不降低”。比如南京市由财政出资设立了公务员医疗补助基金，对于基本医疗保险最高支付限额以上部分，可以通过医疗补助进行“二次报销”。

这次的养老金改革，几乎可以肯定会走“改革后待遇不下降”的路子。请注意改革方案中，提到“养老保险制度改革与完善工资制度同步推进”，这可以理解为改革前将为机关事业单位职工普涨工资，免得改革后在工资中扣除养老保险时“肉疼”。更关键的是“职业年金与基本养老保险制度同步建立”，这将解决最核心的“替代率”问题。

职业年金将保障机关事业单位职工的待遇

以职业年金维持待遇“双轨制”

在我国的养老金政策构架中，基本养老保险、补充养老保险(即职业年金，如果是企业，也叫企业年金)、个人储蓄是“三大支柱”。

但实际上，职业年金并没有成为支柱。根据《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，我国共有66120户企业建立了企业年金，参加职工人数为2056万人。而去年我国企业户数约为1470万户，全国城镇职工基本养老保险参保人数为32212万人，所以为职工设立年金的企业比例不足0.5%，拥有企业年金的职工不到参保总数的7%。

即便是这0.5%和7%，也基本是国企和国企职工。比如《内蒙古晨报》去年曾报道“企业年金作为养老保险的补充制度，在我区发展有七八年，可知道的人并不多。在我区，企业年金大多集中在国企和地方央企，私营企业则严重缺席。”

私营企业没有职业年金，改革后的机关事业单位却会有，所以实质的“双轨制”还将维持。按照官方“智囊”、中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文早前的说法，“(机关事业单位)最终应该是职业年金和基本养老保险金之和不低于以前的退休金”。

说白了，职业年金就是改革“买路钱”

为什么私营企业没有职业年金呢?我们可以先看看中国的基本养老保险缴纳比例——需要雇主缴纳月工资的20%，雇员缴纳8%。这个总共28%的比例，几乎是世界最高水平。“羊毛出在羊身上”，企业给职工的薪资是有限度的，交了社保就得减少“到手工资”，28%的薪水已经上缴，再缴职业年金(职业年金也是企业和职工各缴纳工资的一定比例)，职工还要不要生存了?所以设立职业年金，是企业不愿意、职工更不愿意。只有“羊毛不是出在羊身上”的国企，才会“慷慨”的设立职业年金，将其变成职工的隐性福利。

同样是《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》的数据显示，尽管为职工设立年金的企业比例不足0.5%，但年金累计结存已达6035亿元，是同期基本养老保险累计结存(31275亿元)的19%。所以业内戏称企业年金为“富人俱乐部”的游戏。这就带出另一个问题，如果为企业年金免税，则无异于照顾富人;如果不免税，则私营企业更没有设立企业年金的动力。

鉴于这种实情，甚至完全可以怀疑所谓“职业年金作为养老金支柱之一”不过是说说而已，它的真实作用就是改革“买路钱”，当初提出来就是以备安抚强势群体，好让他们接受改革。正如医疗改革方案中的“医疗补助政策”，都是为改革留了个“后门”，用来”润滑“改革阻力。

对此郑秉文说得也直白：“职业年金和基本养老保险金之和不低于以前的退休金，如此维护了这个群体的利益，使他们容易进入到改革的程序当中”。

长远看，待遇并轨也应该跟上

待遇不并轨的隐忧

说到“双轨制”的坏处，一个重要方面就是其遏制了人才流动。一个公务员如果辞职去企业，那么他会失去丰厚的退休后待遇，所以绝大多数公务员不敢迈出这一步。于是在展望养老金改革时，“促进人才流动”就成为一项重要憧憬。可现在以职业年金补充待遇的做法等于“换汤不换药”，依旧会使公务员留恋高福利而不敢流动。

养老金改革会改变年轻人的选择吗?

旧问题没解决，还可能滋生新问题。由于职业年金的缴纳有弹性，所以在国企中已经出现的“肥者愈肥(效益越好的国企、职工社保也越高)”现象，可能被引入机关事业单位。职业年金将会和津补贴一样，成为隐性福利的一种。

根本上，表面的公平并不能真正安抚人心。就像这些年人们对国企年金的不满一样，对机关事业单位年金制度的质疑恐怕将来也不会少。

可以考虑新人新办法和逐步下调职业年金

为了解除上述隐忧，有两个办法可以考虑。一是对新招录的机关事业单位职工只给予基本养老保险，不给予职业年金。这相当于提供一份新的契约：你要当公务人员，就要先明白养老待遇和企业是一样的，接受就来干、不接受就别来。如此既可以克服现有公务人员群体的阻力，又可以随着新人的进入逐步实现企业和机关事业单位养老待遇并轨。

二是将职业年金的缴纳比例每隔N年下调一次，这样逐步降低“替代率”。如此就是越年轻的机关事业单位职工，退休后养老金的“替代率”越低。虽然仍会遇到阻力，但是整体改革压力会小一些。结语养老金改革方案向形式公平迈出了一步，这无疑是重要的进步。未来还应该向实质公平继续前进。