政府财政收入规模的再分析

主讲人：财政部综合司 徐 利

编者按 政府财政收入规模的研究是财政科学化精细化管理的必然要求，有利于合理评估政府的运营绩效，提高政府财政收入规模国际比较的真实性和可信度。同时，科学理解和把握政府财政收入规模，对完善收入分配政策，推进国民收入分配改革也具有重要意义。财政部综合司徐利围绕本期主讲话题，对政府财政收入规模的影响因素等进行了深入阐述，进一步澄清了对政府财政收入规模的一些认识误区。

① 什么是政府财政收入规模

政府财政收入规模是指一个国家在一定时期内筹集的所有公共资源的总和，一定程度上反映了该国政府参与国民收入分配的程度，是国家实施宏观调控的基础和财力保障。

政府财政收入规模有绝对数和相对数之分。其中，政府财政收入规模绝对数是指一定时期内一国政府为履行国家职能，凭借政治权力、拥有或控制的国有资源，以及出售商品和提供服务而取得的税收、收费、企业红利等各种形式的财政收入的总和。政府财政收入规模相对数(如没有特别说明，以下几部分提到的政府财政收入规模为相对数)通常是指一个国家一定时期内所有财政收入总和与该国同期国内生产总值(GDP)的比重。

政府财政收入规模反映的是全口径财政收入。按照国际货币基金组织(IMF)《政府财政统计手册(2001)》的规定，政府财政收入规模应全面反映政府的收入活动，包括履行政府职能的全部单位和机构的相关交易。从财政收入的经济构成看，包括税收、政府出售商品和服务收入、政府财产性收入、社会保障收入、赠予收入及其他收入在内的全口径财政收入。

全面完整的政府财政收入统计是准确衡量政府财政收入规模的前提和基础。由于各国国情、税费制度和统计习惯存在差异，许多国家依然保持着本国统计特色，主要体现在财政收入分类不尽相同上。同时，有些国家政府财政收入涵盖范围与国际通行标准不一致。因此，在计算政府财政收入规模时，应按IMF财政收入统计口径，对本国政府财政收入进行调整，厘清政府财政收入细项，以提高政府财政收入规模的国际可比性。

② 政府财政收入规模的影响因素

影响政府财政收入规模的主要因素有：政府财政收入涵盖范围、统计方法以及财税制度、社会保障程度等。

其一，政府财政收入统计的完整性直接影响政府财政收入规模。从各国财政统计情况看，税收收入、社会保障收入大都在财政收入统计之列，但政府财产性收入、政府出售商品和服务收入、赠予收入和债务收入是否计入政府财政收入存在差异，这对政府财政收入规模产生直接影响。

其二，财政收入统计方法对政府财政收入规模也有影响。从IMF要求和发达国家实践看，采用权责发生制作为会计核算原则已成为各国财政统计的主流和发展趋势。多数发展中国家受本国政府预算会计健全程度等因素的制约仍采用现金收付制核算原则，仅仅反映当期实际收到的财政收入，并不考虑交易事项是否在当期发生，造成未在当期发生现金收入的一些重要经济事项无法及时确认，不利于全面、及时、准确地反映政府财政收入变动情况，一定程度上影响政府财政收入规模。

其三，一国经济发展水平、政府职能、税收制度、社会保障程度等因素不同程度地影响着政府财政收入规模。从根本上讲，政府财政收入规模主要取决于一个国家经济发展水平、政府职能和财税制度等。一般而言，随着经济社会发展和人均收入水平的提高，政府公共服务范围和水平也会逐步提高，客观上要求政府财政收入规模保持一定增长。同时，发达国家财政实践也证明了这种上升趋势。例如，20世纪20年代，法国、德国、瑞典、英国等国政府财政收入规模基本在20%以下，到2009年，上述国家政府财政收入规模都在40%以上。另外，欧美等发达国家社会保障水平较高，相应地也助推了政府财政收入规模的上升。

③ 如何对政府财政收入规模进行国际比较

政府财政收入规模影响因素的分析，为我们科学评判政府财政收入规模提供了依据，有利于避免政府财政收入规模国际比较研究陷入高低之争的僵局。

(一)摒弃简单平均法

政府财政收入规模国际比较应考虑各国经济社会发展所处的特定历史阶段，而不应笼统地将不同国家政府财政收入规模数据进行简单平均得出某种或高或低的结论。这种简单平均的计算方法，掩盖了不同国家所处的不同发展阶段及其财政收入的结构特性，很大程度上平滑了各国财政收入规模的差异。

(二)坚持相同发展阶段比较法，具体问题具体分析

结合政府财政收入规模的主要影响因素，政府财政收入规模国际比较研究应从以下3个层面着手分析：一是经济发展水平;二是由财税制度顶层设计不同引发的财政收入经济构成的差异;三是财政收入统计制度的健全性。与此相对应，具体问题具体分析，如，要考虑处于同一发展阶段的同类型国家的情况，要从财政收入的经济构成分析，要从财政收入统计的完整性上考量等。另外，在关注财政收入规模的同时，更应当关注政府财政收入的流向，即其使用是否恰当、高效，是否用于国计民生的薄弱环节等。

(三)勿以规模高低论“英雄”

从财政收入的经济属性上讲，税收、政府财产性收入、社会保险收入以及赠予收入等任何一项财政收入的变动都会带来政府财政收入规模的上升或下降。这里，我们以政府财产性收入为例，说明政府财政收入规模变动情况。如，我国以财税手段对海洋、森林、矿产等国有资源的开发、保护程度低于发达国家，缴纳的资源使用税费较低，不能完全覆盖资源恢复的成本。随着我国经济发展方式的转变，生态补偿机制的建立，资源环境保护意识的增强，政府来源于国有资源的收入也会增加。另外，社会保障水平的提高也会促使政府财政收入规模上升。这些都是社会进步的表现，由此引起的政府财政收入规模的提高是无可厚非的。

因此，在对多国政府财政收入规模进行国际比较，以及分析一国政府财政收入规模变化时，不但要从财政收入总量层面分析，更重要的是从财政收入经济构成入手，研究财政收入结构的变化规律，从而找出政府财政收入规模大或小、上升或下降的根本原因，不能简单地认为政府财政收入规模小或者下降就好，规模大或者上升就不好。当然，我们也不能认为政府财政收入规模越大越好，合理的政府财政收入规模应与一定时期国家承担的经济社会发展任务相适应。科学界定政府支出责任，取消一些不规范、不合理的收费以及其他不规范的政府性收入也是必要的。

④ 走出政府财政收入规模的认识误区

当前，我国学术界对政府财政收入规模的探讨和研究还存在一些认识误区，主要表现是将财政统计层面的“政府财政收入规模”(此处的政府财政收入规模为绝对数)与国民核算层面的“政府收入”混为一谈。

(一)财政统计层面的“政府财政收入规模”与国民核算层面的“政府收入”是两个不同的概念

政府财政收入规模仅具有统计意义，相当于政府的“毛收入”。政府财政收入规模的绝对数是从统计角度考量的政府财政收入，从经济性质上看，由税收、政府出售商品和服务收入、政府财产性收入、社会保障收入、赠予收入及其他收入构成，并没扣除政府通过预算安排、财政补贴、转移支付资金等方式向企业和居民的直接支付，不能代表政府的实际收入水平。

从国民核算角度讲的“政府收入”是一个净值的概念，相当于政府的“纯收入”。国民收入这块“蛋糕”在国家、企业和居民三者之间进行分配，分初次分配和再分配两个环节。经过初次分配和再分配调节后，政府收入、居民收入以及企业收入均为可支配收入。其中，政府收入包括来自初次分配的生产税净额、财产性收入净额，以及来自再分配的经常性转移收入净额，即政府得到企业所得税和个人所得税、社会保险缴款以及其他转移性收入扣除向居民支付社会保险福利金、社会补助、国家赔偿等;居民收入包括来自初次分配的劳动者报酬、营业盈余、财产性收入净额，以及来自再分配的经常性转移收入净额;企业收入包括来自初次分配的营业盈余、财产性收入净额，以及再分配的经常性转移收入净额。

由此看出，国民核算层面的“政府收入”与财政统计角度讲的“政府财政收入规模”是有本质区别的两个概念，不能将两者混为一谈。

(二)揭开几个热点问题的真相

问题一：财政收入增速为什么总是远远高于GDP和居民收入增速?

近年来，我国财政收入增速通常在20%左右，而GDP增速通常在8%至10%，城镇居民可支配收入增速则在10%左右。对于财政收入较快增长的原因，我们可以从经济发展、财税政策、财税体制、价格因素和征管手段等方面进行解释。但如果将上述3个指标放在一起比较，就可能忽略了一个非常重要的问题，那就是财政收入、GDP和居民可支配收入并非同一个层次上的统计指标。这里的财政收入，其实是绝对量的政府财政收入规模，是总量概念，相当于政府的“毛收入”;GDP是一定时期内一个国家或地区生产出的全部最终产品和劳务的价值，是增加值的概念;而居民可支配收入数据，则是经过国民收入再分配环节调节，考虑政府、企业和居民三者之间转移收支后的净值。很显然，比较增长速度时，只有将各类指标放在同一层次上考量才有实际意义。换句话说，政府“毛收入”增速与居民可支配收入增速没有可比性。

通过分析近年来我国国民收入分配格局，并与其他国家情况进行比较可见，我国居民可支配收入占比偏低的主要原因是初次分配中居民劳动报酬较低、经营性和财产性收入较少，企业营业盈余留存较多等。另外，我国社会保障水平总体偏低也是其中原因之一。

问题二：政府财政收入规模上升一定会导致居民收入和企业收入下降吗?

在国民收入分配过程中，居民、企业收入的增加有不同的选择路径。以居民收入为例，在初次分配环节，可以通过提高劳动报酬的方式，直接增加居民收入;还可以通过降低生产环节税费等措施来降低百姓生活必需品价格，增强居民实际购买力。在再分配环节，政府可以通过加大对居民个人的转移支付、减少个人所得税等方式增加居民实际可支配收入。政府对居民个人的转移支付通常表现为加大对教育、医疗卫生等公共服务领域投入力度，提高社会保障范围和标准，增加农民生产性和生活性补贴等。

从实际情况看，2007年至2009年，我国全口径政府财政收入规模呈逐年上升态势，但财政可支配收入占比则逐年下降，而居民可支配收入占比则不断上升。出现这种情况的主要原因是，2008年第4季度以来，为抵御国际金融危机影响，我国出台了进一步优化财政支出结构、深化国民收入分配改革等措施。这些措施对扩大国内需求，提高城乡居民收入，缩小不同行业、城乡居民收入分配差距起到了积极作用，有力地促进了经济社会协调发展。因此，政府财政收入规模上升并不必然导致居民和企业收入减少。

保持一定的政府财政收入规模是一国政府进行宏观调控的物质基础，尤其是在地区和城乡发展水平差距较大的国家，如果政府财政收入规模偏小，则难以保持必要的宏观调控能力来缩小差距，促进经济社会环境可持续发展。如何充分发挥财政在国民收入分配中的调节作用，不断提高资源配置效率，才是国民收入分配改革取得成功的关键。