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邓聿文:统计改革不是可轻可重

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只有从制度上保障统计工作不受各方面干扰,建立具有公信力的统计体系,才能增强国人对中国统计的信心

数据造假在统计中被诟病已久。对统计造假者而言,似乎并未将此看作是腐败,因为多数人所理解的腐败,是用公权力牟取利益的一种行为。而数据造假,不会对造假者带来直接经济利益,它不过是为使数据漂亮一点。

但如果我们不是机械地理解腐败的含义,数据造假又可称得上是腐败。因为统计数据是一切科学决策的基础,数据的真实和准确无论对经济形势的分析、判断,还是对市场微观主体的理性预期,都非常重要。数据造假或失真,会严重干扰经济的决策和运行,而一个基于错误数据采取的措施或行动,其所产生的危害或造成的损失,可能会超出一桩腐败案所导致的直接经济损害。

从这个角度,我们就能理解国家统计局局长马建堂日前对数据造假所作的抨击。他直斥弄虚作假是统计领域最大的腐败,是对政府公信力最大的影响。某种意义讲,马建堂的“数据造假腐败论”提升了问题的程度,因为要彻底根治此种造假行为,首先要解决认识问题,否则就不可能下决心治理。对统计造假打击不力,与没将其看作是腐败和犯罪行为有重要关联。有人大代表在今年两会上曾尖锐地表示:“与价格法、会计法、税法相比,统计法是‘水法’、‘豆腐法’。”在惩罚上规定得过于“弹性”,缺少刚性。统计法虽有“对情节恶劣、后果严重的统计违法,若构成犯罪的,依法追究刑事责任”的规定,但对什么是“情节恶劣、后果严重”,法律本身并没有制定客观标准。所以时至今日,我们并未看到哪个官员因数字造假而获罪,这难免会对“潜在”的数据造假者产生弄虚作假的“激励”。

除此以外,统计数据造假泛滥也与统计体制和官员的政绩考核体制有关。后者当然是更本质的因素。以GDP增长为导向的政绩考核体制容易诱发“数字出官”、“官出数字”,这个讨论已有很多。从统计体制来看,统计机构的独立性和层级不够。虽然国家统计局今年初以来对数据造假再三严厉表态,并进行相应的统计方式变革,如实行“企业一套表”制度等,但未能有效遏制这种腐败。据有关媒体调查,目前全国仍有不少市、县、区通过成立“统计改革小组”或印发文件的方式,对企业直报数据采取行政干预,甚至有地方政府正在运作与直报数据并行的另一套汇总数据,实施数据“双轨制”。鉴于此,要实现马建堂所言之“坚决惩治和积极预防在统计上弄虚作假”, 就不能仅仅在统计方式上做文章。统计虽是一项技术性很强的工作,改进统计方法能够改善某些统计数据的真实性,但最根本的解决之道是切实改变现行官员的考核评价机制,淡化GDP在考核中的分量,建立科学的政绩观。不过,具体到统计本身,如何通过制度设计去建立一个相对独立、公正和科学的统计制度,是确保统计数据不失真的关键。为此,需要做好以下几个方面:

首先,赋予统计工作更大的独立性和中立性。统计部门的干部任用和统计工作的保障条件如果都依赖地方,统计部门仅仅是地方政府的一个工作部门,要顶住地方政府对统计工作的干扰,是比较难的。必须加大统计系统的独立性,可如税务、审计系统一样,对统计实行垂直管理,增强其抗干扰能力。其次,增强统计的透明度,提高统计的专业性。也就是说,不仅各种统计结果要做到定期公布,包括统计方法的采用、数据的采样操作等在内的统计过程也要公之于众;统计机构也应把主要精力放在统计上,而不是预测方面,以避免利益冲突。做到了过程透明,专业素养提高,数据的可靠性也就有了保证。

再次,适度向民间开放统计市场。统计并不是只能由政府提供的公共产品,也不是必须独家公布的垄断产品。民间也有能力推出具有社会可信度的统计数据。民间机构的竞争以及民间机构与官办机构的竞争,还会促使官方的统计机构努力改进统计质量。

最后,修改现行统计法。无论是统计机构的独立性,还是强化对违法行为的处罚,都须有法律的保障。而现行统计法不适应的情况,需要进行大力度修改。

只有从制度上保障统计工作不受各方面干扰,建立具有公信力的统计体系,才能增强国人对中国统计的信心,杜绝各种统计造假行为。对统计来说,改革宜早不宜迟。(邓聿文 作者为中央党校《学习时报》副编审) 

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