平台公司投资34万亿 专家预警地方债务风险

国家发改委投资研究所战略研究室主任罗松山接受《经济参考报》记者采访时表示，据其主持的课题组研究报告的测算，“十二五”时期，地方政府融资平台(简称“平台公司”)投资约34万亿元，事业单位债务也至少达到5万亿元的规模。

一方面是地方政府频频通过平台公司和其他渠道大规模投资，一方面是地方财政收支缺口增大可能诱发财政风险甚至金融风险。多位接受《经济参考报》记者采访的专家呼吁，应尽快引入民间资本，实现经济“踩油门”和债务“踩刹车”的平衡。

测算　34万亿投资藏风险

罗松山告诉记者，据其测算，“十二五”时期，平台公司基础设施和保障性住房工程建设需要投资34万亿元左右，年均增长9.5%，而“十一五”时期为16.6万亿元。其中，平台相关基础设施投资额约为31.8万亿元;而保障性住房工程投资在5万亿左右，假定以房地产开发商承建、政府通过收购等方式解决一半，其余由平台公司投融资、建设，则需要投资2.5万亿元。

罗松山解释称，上述“十二五”时期须由平台公司进行融资、投资建设的基础设施，尚不包含主要由中央财政或社会资本投资建设的铁路与航空运输及邮政业，以及可由社会资本投资建设的电力以及电信和其他信息传输服务业。

谈到地方平台公司潜在的债务风险，罗松山表示，首先是资产不实。比如土地评估的标准就很宽松，前几年地价快速上涨，市场对土地收益的增长抱有很大预期，但现在楼市一调控，平台公司未来的还款能力就没有那么高了。此外，前两年煤价大涨时，煤炭等自然资源的价格也被高估了。对于这类问题，罗松山表示，地方政府可以通过收费公路、桥梁等资产充实到平台公司予以解决。

罗松山进一步说，其次是去年以来，平台公司已经进入还款高峰期，且一些平台公司举债规模超过其还款能力，再加上前两年信贷政策偏于宽松(如放款量大、门槛低、放贷时间密集)，个别城市的平台公司可能存在债务风险。国务院发展研究中心经济学家李佐军则预计，今明两年平台公司集中到期的债务有4.6万亿元，还本付息压力剧增。

国务院发展研究中心宏观部财政金融研究室主任倪红日也告诉《经济参考报》记者，当前平台公司衍生出种种乱象，比如一块土地进行多次抵押而违规借贷，比如平台公司和民营企业“抢食”搞房地产、酒店业。

中共中央政策研究室原副主任郑新立认为，近几年平台公司投资的项目绝大部分都是一些基础设施和公共服务的项目，留下了一批优良的资产。即使到期了部分债务还不了，只要不让银行核销呆坏账，就可以债务展期，先还利息，过上几年之后，财力增长了再还本付息。郑新立说，虽然土地出让金不能再搞了，但是地方政府还有很多一般企业所没有的资源，比如地方政府可以通过企业招投标出让街道命名权。

预警　5万亿事业单位债务管理失序

除了平台公司债务风险，地方政府债务风险还有其他表现形式。

李佐军表示，当前地方政府同时面临着收入减少和支出增多两方面困难，财政收支缺口越拉越大。“如果地方债务问题不能得到有效解决，地方政府尤其是中级地方政府可能出现经济意义上的破产，最终传导到部分中小银行破产。”李佐军警告道。

据记者对今年7、8两月政府公开信息的不完全统计，长沙市2012年重大推介项目195个，总投资额达8292亿元;广州市要求下半年重点抓好年度投资714亿元的101个重点项目建设和列入省现代产业500强的120个项目建设;《贵州生态文化旅游产业发展规划》提出，政府每年为此规划投入1000亿元左右;广东省《关于充分发挥海洋资源优势努力建设海洋经济强省的决定》总投资约1万亿元……

财政部财政科学研究所副所长刘尚希告诉《经济参考报》记者，能看到2008年以来的财政政策总量扩张的影子。他认为，关键是看各地方的扩投资是单凭地方政府一己之力，还是吸引社会投资尤其是民营资本。如果是前者，那么在拉动经济增长上是力所不逮的，在经济健康运行上也是不可持续的。

罗松山表示，纵观各地经济刺激计划所涉及的重点项目，能源、通信、钢铁等基础产业项目主要是企业在做，而甘肃、宁夏的大型能源项目是由国企尤其是央企在投资。但多位受访专家告诉记者，上述项目投资规模大、周期长，受经济周期的波动性影响强，一旦出现产能过剩，或者未来作为落后产能遭受淘汰，国企的项目最终还是要由政府兜底。

国家发改委投资研究所研究员吴亚平则提醒，更担心的是占地方政府债务余额半数的事业单位债务，包括学校、医院等公益性机构的债务。这些机构直接作为借款人向银行拿贷款，地方政府可能违规提供担保，银行也可能默认这种所谓的“隐形担保”。2010年度审计署报告显示，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.7万亿元。吴亚平表示，据此计算，事业单位债务“至少5万亿”。

吴亚平警告称，首先，事业单位零星分布在每个市县，不便于地方政府的集中监管，在地方政府的资产负债表上也没有反映。其次，事业单位缺乏完善的治理结构，自我约束能力比平台公司更差。再者，当无钱还债时，按照国家法律规定，它的资产是不允许变现的，实际上它的债务就等同于地方政府自身的债务，对地方经济的冲击比平台公司更直接。

除此之外，中国社科院数量经济与技术经济研究所副所长李雪松说，我国政府的债务除显性的、直接的债务外，还存在不少隐性的、间接的债务。如财政对政府性公司或机构的相关债务担保，社会保障等经济转轨中的历史欠账等。事实上，目前我国政府债务信息，特别是地方政府债务信息的不充分、不明确，导致难以对政府债务风险做出明确的判断，这本身就是一种潜在的财政风险。

破题　引入民资与平台公司治理并举

“中央财政不可能再推出类似2008年底那样的应对全球金融危机冲击的‘四万亿升级版’。”刘尚希向《经济参考报》记者透露。

刘尚希说，在当前经济下行压力较大的形势下，一些市场人士频频呼吁中央出台新的财政刺激政策。实际上，尽管“继续实施积极的财政政策”多次被强调，但中央财政层面的公共投资不可能重现2008年以后的井喷局面，只可能在总量上适当增加，并在结构上进一步向节能环保、农田水利、社会基础设施等领域倾斜，“这是个微调的概念，不是投资大跃进”。

中国三星经济研究院的最新研究报告则显示，从投资资金来源上看，地方版“四万亿”全面启动的可能性不大，一是全国财政收入同比增速大幅放缓，其中作为地方政府主要财政收入来源的土地出让金同比大幅下降;二是银行业已不允许重蹈2009年天量信贷的覆辙。

在中央和地方大规模财政资金缺位的情况下，相关专家表示，中国亟须引入社会资本的造血机制，实现经济“踩油门”和债务“踩刹车”的平衡。中国银行国际金融研究所研究员周景彤认为，民间资本注入有助于快速稳定经济。通过引入民间资本能够缓解财政资金的不足，实现较快的稳定经济的功能，两个方面有望成为民间投资的重点，一是铁路建设，中国的铁路网络与发达国家相比还有很大的差距，为铁路投资留下了空间;二是加大保障房领域的民间投资，用以弥补商品房不景气带来的房地产投资下滑。

为进一步防范地方政府债务风险，吴亚平建议，还需要完善公司的法人治理结构。

吴亚平说，目前，部分平台公司的功能定位出现了重大偏差，其突出表现是：将平台公司作为一个单纯的融资性平台，这导致大量平台公司被迫为地方政府投资建设项目借债，沦为地方政府的“取款机”;同时，自身投资功能的缺失也在相当大程度上导致其在构建还贷机制和防范融资风险中的不作为，“出了事最终只能靠政府兜底”。

吴亚平建议，一是无论现有还是新组建的平台公司，地方政府必须明确授权其作为政府投资主体和出资人代表，在政府授权范围内开展投资、融资活动，并承担建设项目的投资、融资、建设、管理和贷款偿还等全过程的责任。二是地方政府必须明确平台公司与其投资、融资建设项目的投资与被投资关系，除受地方政府委托代建的项目，平台公司均享有其资产所有权、处置权和收益权。

此外，吴亚平反映，诸多平台公司的高管大部分都是前官员甚至是现任官员。尽管这样可以确保它听政府的话，投资范围不越位;但由于官员本身不一定对投融资和宏观经济了解到位，容易产生投资风险。吴亚平建议，应让董事会而不是行政命令来体现股东意图。