专家称中国现行18个税种中仅3个为立法开征

“和谐盛世不应存在苛捐杂税，而应采行休养生息的税收政策。”在新一届全国人大会议召开前夕，刘俊海在全国人大法工委召集的就新一届全国人大立法规划征求意见的座谈会上直言不讳。他是中国知名的法学家，中国人民大学民商法研究所所长。此时，他面对的局面是，中国现行18个税种中，仅有3个税种“于法有据”。

刘俊海的态度引起了包括刘剑文在内的与会者的共鸣，后者是中国财税法学界的权威、全国人大预算委员会有关课题的承担者，北京大学财税研究中心的主任。在这次座谈会后、新一届全国人大召开前，刘剑文向全国人大法工委提交了一份材料，提出全国人大应择机废止1984年以来给予国务院设置税种的有关授权，由全国人大以立法形式确定各类税种的设置和征收。

遵循惯例，“立法规划编制工作专家座谈会”(以下简称“座谈会”)在新一届全国人大开幕前约一个月由全国人大法工委召开。“座谈会”将对未来5年的立法规划产生重要影响。在这个全国人大面临换届的时刻，与会所有人士面对的一个现状是，在当前18种税种设置中，仅有3个税种“于法有据”，其余全部系由国务院依据全国人大的授权设立，部分税种甚至由国务院委托行政主管部门以行政规章设立并实施征收。

此前，中国社科院财贸所发布的《中国财政政策报告》指出，2007年至2009年，中国宏观税负水平分别达到31.5%、30.9%和32.2%;中央财经大学财政学院发布的《中国税收风险研究报告》则指出，中国的大口径宏观税负水平过高。在中共完成领导集体换届开启中国发展新十年周期之时，是否以“税收法定”的方式确保合理的税负水平，已经成为一个十分迫切的命题。

仅3税种“于法有据”

“回顾本届人大的立法工作，我认为最大的缺憾是在财税立法方面，没有完成本届人大的‘财税立法规划’。”刘剑文教授对《中国经营报》记者说。

作为财税法专家，2007年4月，全国人大常委会预算工作委员会委托刘剑文承担“加强财税立法，完善我国财税法律体系”的研究课题，做好2008～2012年全国人大常委会“财税立法规划”。

记者了解到，现行的主要税种，增值税、消费税、营业税都不是立法开征，而只是依据行政法规开征。比如，对于增值税、消费税等重要税种，仅由《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》作出规定。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授曾撰文指出，我国现行的18种税中，只有个人所得税、企业所得税和车船税等3种税是由全国人大及其常委会制定法律开征，其他15种税都是国务院制定暂行条例开征的，其收入占税收总收入的70%。

刘剑文认为，这种税收法律体系效力层级整体低下的现象，不仅损害了法律的稳定性和权威性，而且违背了税收法定主义的基本理念以及《立法法》的规定。

税收法定主义，大致包括税收要件法定原则和税务合法性原则，前者要求有关纳税主体、课税对象、归属关系、课税标准、缴纳程序等税收基本要素，应当尽可能在法律中作明确详细的规定;后者则要求税务机关严格依法征税，不允许随意减征、停征、免税或者加征。

税收法定主义有利于约束征税机关的公权力、维护纳税人的基本权利，可以说是税法领域的“帝王原则”。

“五年前，十一届全国人大常委曾经计划将增值税等重要税种，纳入立法规划，但是本届人大只是将车船税通过了立法。” 刘剑文说。

为此刘剑文建议，应当全面提升财税法律的效力层级，加快对各个税种的立法，将尚未制定为法律的税种立法尽快全部上升为法律，争取早日实现“一税一法”，并抓紧制定《增值税法》、《消费税法》、《房产税法》、《资源税法》、《环境税法》、《土地税法》、《契税法》、《关税法》等税种法。

废止“设税授权”

刘剑文教授认为，建立完善的财税法律体系，实现真正意义上的税收法定主义，除了加快立法，还要规范税收授权立法，改由全国人大有关部门牵头起草财税法律草案。

虽然在1982年的《宪法》中就确立了税收法定原则，但当时考虑到我国法制建设尚处于起步阶段，对建立现代税制的经验和条件都不够，全国人大及其常委会于1984年和1985年作出了两次授权国务院立法。

其中，1984年全国人大常委会对国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中拟定并发布有关税收条例草案的授权;1985年全国人大授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人大及其常委会有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人大常委会备案。

根据上述授权，国务院制定了许多税收条例草案，当时除了有关外商投资所得税和个人所得税制定法律外，其他税种都是由国务院通过暂行条例的形式开征的。

当时这种授权方式推进了税制改革，为经济体制改革的顺利进行提供了制度保证。但是，随着社会经济环境的变化，特别是我国法治建设的完善，这种授权方式的弊端逐渐暴露出来。

2000年制定的《立法法》出台后，第一次对授权立法进行了规范。该法第10条规定，“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”。

施正文教授认为，按照《立法法》对授权立法的规定，1985年的授权立法决定带有相当程度的“空白授权”性质，在很多方面不符合《立法法》的要求。按照法治的基本原理，我国税收授权立法应当在符合《立法法》要求的前提下，适用1985年的授权决定。

除了立法上的冲突，刘剑文教授认为，鉴于改革开放初期特殊的历史环境，国务院通过暂行条例的形式开征的税种，都带有试点性、临时性等特点。虽然这客观上推进了我国的财经体制改革，具有一定的必要性。

但是，因为对授权立法使用不当，缺乏有效的制约监督机制，过度的授权立法导致了行政权力的恶性膨胀，带来了诸多弊端。因此，很有必要依照法治精神和《立法法》的规定，对授权立法从实体到程序加以规范。

《立法法》第11条规定，“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人大及其常委会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”

“但是由于财税立法滞后，很多暂行了二十年的税种还在暂行，这种现状应该得到根本改变。”刘剑文说。比如，现行的主要税种增值税、营业税、消费税，其依据的暂行条例，都是1993年通过的，距今已经20年。

为此，刘剑文建议，应遵循《立法法》的规定，以税收法定主义为核心，应当由全国人大择机废止1985年给国务院的授权决定，并将条件成熟的各种行政法规制定为法律。

突破部门利益

近日，国税总局发布2012年全国税收收入完成情况，显示去年我国完成税收110740亿元(不包括关税和船舶吨税，未扣减出口退税)，这也是我国税收首次突破十万亿大关。

面对我国飞速增长的财税收入，我国在财政收入、财政支出和财政管理等领域中的诸多立法空白。应当在立法条件成熟之时陆续制定相关的法律，并逐步将已有的行政法规上升为财政法律。

中国人民大学商法研究所所长刘俊海教授参加了全国人大常委会法制工作委员会召开“立法规划编制工作专家座谈会”。

他建议，应制定《纳税人权益保护法》，修改《税收征收管理法》或者制定《税收基本法》，不仅要重申税收法定原则、早日收回对国务院开征税收的立法授权，而且要确立轻徭薄赋的税收征管理念和制度，落实党中央有关结构性减税的方针政策。和谐盛世不存在苛捐杂税，而采行休养生息的税收政策。当前最急需的是保护纳税人权利。

刘剑文教授建议，在财政收入领域，应加快制定《行政收费法》、《公债法》、《彩票法》等，并加强对非税收入的规范管理和监督;在财政支出领域，修改《政府采购法》、制定《财政投资法》等;在财政管理领域，制定《财政收支划分法》、《财政转移支付法》、《国库法》等。

同时，刘剑文教授建议，在财税法律草案的起草过程中，就应发挥全国人大常委会有关部门的牵头作用，避免国务院甚至国务院下放给行政部门起草的现象。

部门立法的弊端主要体现在：其一，部门立法难免会涉及本部门的利益和立场，这将造成法律的部门利益化，且法律草案的公正性往往也会受到公众的质疑。其二，部门与部门之间缺乏有效的利益协调和统一的平台，这容易引发部门间的争执，导致法律难以顺利、高效地通过。

刘俊海教授认为，我国现行立法存在“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法律化”的弊端。这是由于，我国立法体制是一个金字塔结构。塔尖是宪法;第二层是全国人大及其常委会制定的法律;第三层是国务院制定的行政法规，行政法规是将法律规定的相关制度具体化，是对法律的细化和补充;第四层是国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门权限范围内制定的部门规章;第五层是地方人大及其常委会制定的地方性法规;第六层是省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府根据法律、行政法规和省级地方性法规制定的地方性规章。

截至2011年8月底，我国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部，部门规章更是多如牛毛。

虽然铺天盖地的部门规章的立法阶位低于宪法、法律和行政法规，但在法律和行政法规语焉不详时真正管用的法律文件不是法律和行政法规，而是部门规章这些“红头文件”。

刘俊海教授建议，为彻底根除部门立法的弊端，建议立法者适度调整金字塔立法结构，适度上收立法权限，大幅拓展全国人大及其常委会的立法空间，提高法律的可操作性与可诉性;进一步规范国务院的行政立法行为，确保国务院直接起草行政法规草案的领导权和主导权，排除政府部门对行政法规起草程序的主导权;大幅压缩和规范部门立法行为，约束政府部门在立法程序中的参与行为。