政府的能与不能

在刚刚过去的“十一”长假出游美国的中国游客扫兴地发现，包括自由女神像，林肯纪念堂，乃至黄石公园等美国著名景点竟然全都闭门谢客。其“关张”的直接原因，是由于美国政府和国会未能就政府预算达成协议，直接引发了美国政府非核心部门在最近17年以来第一次“关门歇业”。相对于中国游客在美旅游遇到的尴尬和不便，如果白宫和国会的僵局延续下去导致美国政府债务上限无法提高，引发新一轮全球危机才是真正的大麻烦。所幸，美国的国会议员还没有头脑发热到自我毁灭的程度，全球金融市场对于美国政府关门的反应还算克制，并没有让金融市场的稳定性和投资者的利益被美国的政治党派之争所绑架。笔者无意在此分析美国府院之争中的各方立场，倒是觉得借着这个契机可以很好探讨一下，政府这只“看得见的手”的边界到底该在被限制在何种程度。政府管理整个社会的“有所为，有所不为”该按照何种规则办理。

5年前，以雷曼兄弟公司破产为导火索的次贷危机爆发之时，美国政府在应对危机的举措上也曾受国会掣肘，第一次紧急救助措施提案居然没有通过国会表决。随着华尔街的恐慌情绪迅速蔓延，主要金融市场几成崩溃之势，美国民众这才痛感这场冲击远远不限于华尔街那帮看起来“贪婪狡诈”的银行家，而是每个人都被牵涉其中，谁也无法独善其身。这种来自普通民众的压力，使得不少议员改弦更张，转而为政府救助华尔街大开绿灯。事实上，当整个经济面临崩溃的危险之时，再去拘泥于诉诸这些紧急措施是否违背自由市场原则无疑是最大的食古不化。如何避免大政府对于市场原则的践踏，应当是在市场条件允许的情况下再探讨。美国政府从当时的果断干预金融市场，不断推出量化宽松，到目前经济逐渐企稳，集聚内生的增长动能之时开始反思量化宽松措施的推出路径，正是这一原则的应用。

然而，危机时刻的政府应急举措，终非长久之计。政府的行为同样要遵循经济规律，经济法则不是通过取悦选民就可轻松超越的。这一点不仅适用于奥巴马的医疗法案，也适用于日本不久前推出的“安倍经济学”。美好的愿景，挡不住入不敷出的窘态。10月最新一期《巴伦周刊》的封面文章就是《预算危机》，文章说随着美国婴儿潮逐渐退休，美国政府的福利措施开支也日益增大。如果按奥巴马的方案不削减支出，为了今天选民的支持强行推行医疗法案，那么到2038年，每2.7个工作的美国人就要供养一名老人。这种前人享受，后人还债的困局，并不符合美国选民的根本利益。但是悲剧的所在，就是政府能用眼前的利益换取选票，至于远期的事，就只有留给后人了。美国国会这次和白宫的对决，确实有党派利益牵涉其中，但也确实是基于对政府长期预算赤字的担心。

无数事实告诉我们，不论何时何地，行政命令和长官意志，都不能取代市场经济规律这只“看不见的手”。不管主观上是追求选票也罢，还是为了日后提升的政绩工程也好，政府天生就有内在自我强化管控功能，不断向外扩张自身权力范围的冲动。一旦在危机时候所采纳的“应急”措施被常态化，那么不断扩张的投资饥渴和低效率重复建设便几乎是必然的后果。

李克强总理在今年夏季达沃斯论坛上明确表示中国的地方债平台风险可控，但从最好的方面来理解总理的表述，也只是对地方债务存量可控不会引发系统性金融危机的担保，而对未来债务增量的控制也很重要。能不能转换经济增长的方式，成功改变地方政府官员的政绩考核指标和方法则是其中的关键性原因。当然，判断未来地方债务增量的最直接的依据，还是约束条件的变化。利率市场化进程的不断推进，将从根本上动摇现存的银行体系的贷款安排，这是对地方债务平台的第一个硬约束条件。而降低行业准入标准，鼓励民营资本的发展，将进一步推动资本价格向着市场均衡价格回归，政府背景的投资项目如果本身不具备市场竞争能力，那么相对于民营资本的项目，将不再可能得到目前这样的商业银行体系的信贷支持。所以，以市场化的改革为助力，将能最有效地约束地方政府投资冲动和债务平台扩张的欲望。此外，政府的职能应进一步向服务性政府转化，在医疗、养老等方面，我们面临着甚至比发达国家更大的压力和要求。这也是未来政府开支所面临的另一个刚性约束条件。中国城镇化的一个题中之意，就是为进城的农民提供国民化的社会保障。在无法打破户籍藩篱，在社会保障上实现全国均等化之前，将大量政府投资浪费在低效重复的基础项目设施之上，也就变得非常不合时宜。

概而言之，强化政府开支和投资行为的约束条件，能有效帮助我们管理好政府这只“看得见的手”，进一步促进市场这只“看不见的手”。上海自由贸易试验区挂牌之所以带来了如此巨大的反响，恰恰是因为这个试验区在大胆探索政府行为的可能性路径。这种制度红利如果能够得到释放，国人的整体福利便将能得到本质的改善。

(李翔 英国约克大学金融学博士，现任教上海大学国际工商与管理学院)