地票：统一城乡用地市场的创新试验

地票：统一城乡用地市场的创新试验

本报记者 刘 溟 冉瑞成

图为地票交易会现场。 (资料照片)

《深度·调研》版将聚焦全面深化改革的最新进展，解析热点，破解难点，着重介绍一些地方和部门对改革的新思考、新经验，分析这些体制、机制创新能否在更大范围推广、有何积极意义。在党的十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场之后，重庆关于“地票”的改革引起了人们更多的关注。为此，本版刊发本报记者对重庆地票改革的调研，以及专家学者的讨论，以飨读者。重庆的试验是探索性的，还有待于实践的进一步检验，专家意见也仅供读者参考。

城市化过程本身应该是耕地增加过程，不管是美国，还是东南亚，都是如此。因为城市用地集约，一般来说，城市人均用地100平方米，但是农村人均建设用地要到200平方米，我国农村是多年保持在人均250平方米左右。当农民进了城，在城市里用掉了城市建设用地，如果他们的农村用地退出来，那么农地应该增加，这是个自然的增减过程。

“现实情况是城市发展把24亿亩耕地变成了18亿亩，原因就在于两头占地。”重庆市市长黄奇帆认为，耕地越来越少引发了严格的保护政策，进而导致城镇用地紧张：“我们的想法是在宏观上动脑筋，既要让农地退出这种自然过程能够顺利进行，同时又不使用行政命令的方式，改革的产物就是地票。”

何为地票

一种将农村用地指标转移到城市使用的交易品，也就是“地票”，主要指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等闲置的农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后，产生的建设用地指标

在现行法律框架下，在城市用地，不论是修路、盖房还是建设绿地，都需要指标，这个指标由国土资源部门按年份配给各地，每个地方当年建设发展中所用的土地面积不能超过这个指标的数量。

重庆“地票”制度是“增减挂钩”升级版，从先占后补变为了先补后占;同时在制度设计中引入市场机制，从原先政府分配指标，变为了以拍卖形式分配指标，指标价格由市场确定;地票收益全部归农村土地权利人。

从流程上看，重庆地票制度整体有三个环节：地票生产——地票交易——地票使用。地票的生产主要来自于农村建设用地的复垦，这里的农村建设用地主要包括农村集体的建设用地和农民的宅基地。

在复垦环节，重庆地票制度特别强调农民的自愿申请，并要求申请者除复垦宅基地外仍有合法稳定居所。从记者调查情况看，当地农民用于申请复垦的宅基地主要是老人遗留下来的或转户进城后闲置的宅基地。

复垦过后的土地经过严格验收检查并留足保障农村发展用地后剩余的指标将生成地票，并进入交易环节。在整个交易环节中，重庆土地交易所是核心组织。它负责搭建地票的交易平台，组织供需双方的对接，保障地票买卖双方各自的权益。

在地票交易环节，市场化的思路非常明显。交易所市场在商品交易发展进程中，是一种比较高级的形式。曾设计我国股票市场的重庆市长黄奇帆把股票市场强调的“公开、公平、公正”理念复制到了重庆土地交易所。

在每一场地票拍卖会前，土地交易所会广泛发布交易信息，以确保参加交易的市场各方信息对等，在交易过程中，出价的高低是决定谁能获得地票的唯一条件。

对于市场机构来说，买到了地票并不意味着拿到了土地，如果想把用地指标落实到土地上，仍然需要参加土地“招拍挂”流程。

对于开发机构来说，持有地票意味着在选择地块时更主动，对于开发商看中的没有指标的城镇规划范围内的地块，可以凭地票申请征转用后将其纳入“招拍挂”流程。

地票如何交易

从重庆地票运行5年来的情况看，有效解决了两头占地问题，在保护耕地的同时为城市发展提供了空间和主动，使得广大农民享受到了地票改革的红利，从整体上推动了大城市带大农村，城市反哺农村的进程

在重庆地票制度中，“先复垦后用地”的流程设计保证了耕地补充后城市用地才能增加，从时序上保证了土地使用的刚性平衡。重庆国土房管局资料显示，重庆城镇与农村建设用地的比例2007年时为0.33∶1，这一比例在2012年时变成了0.43∶1。

虽然地票价格名义上所涵盖的只是耕地开垦费和土地有偿使用费，但因为地票落地使用在全市有效，渴望获得城市周边土地开发权的企业给出的地票价格一路上涨，这种溢价给远郊农民带来的收益是很多人“一辈子都没见过的”。数据显示，重庆地票交易以来，地票价格已经从首场拍卖的8万元/亩上涨到了近期的20万元/亩左右。

按照重庆市政府的要求，当地票完成交易后，扣除复垦成本后所获价款的85%分配给出让土地的农民，15%分配给土地所在的村集体。地票收益款的发放实行直拨，即由农村土地交易所依托银行直接划拨到参与地票交易的农户和农村集体经济组织的账户中。

根据重庆土地交易所的统计，重庆已经累计成交地票12.84万亩，成交额达261.05亿元，其中农民和集体获得213亿元。

农民通过地票交易拿到的资金能用来做什么?重庆市市长黄奇帆解释，这里面有两种类型，一种是对于已经在城市定居的人来说，原来山沟沟里卖不出价钱的破房子卖了个好价钱，是笔收入;第二种是对于那些仍在农村居住的人，要么可以建新房子，主要是针对危岩滑坡搬迁、高山移民搬迁和危房改造搬迁的人，要么可以发展农村生产。

以高山移民搬迁为例，重新造房子，国家补助一般2万至3万元，剩下的需要农民自己掏了，有了地票款，问题一下子就解决了。

在制度设计上，地票的指向是为农村，尤其是远郊区县农村带来资金流，但在实际运作过程中，地票不但给重庆农村带来了资金，还带了能人。

何国全，重庆涪陵区马武镇石朝门村人，在上海打工十几年的他，曾想把老家的旧宅基地500元卖给邻居，结果邻居说“还500块?白送给我都不要”。何国全申请复垦的旧宅基地约1亩大，扣除在新区建房占地后的指标全部提请土交所交易，拿到了14万元地票款。这笔钱让他的家庭农场计划有了启动资金，也坚定了他留在家乡发展的决心。现在的他，住在农民新村，新房子的指标是从复垦面积里抵扣出来的。新村里水、电、气齐全，“跟城里住一样”。他的留下，除了给当地带来了全区第一个家庭农场，还带来了一家紫薯合作社。在他的牵头下，乡镇和区里配套资金支持，石朝门村的紫薯种植深加工合作社建成了，现在合作社一年的收入已经有近90万元。

对于直接申请复垦拿到地票款的农民来说，好处是直接的。而对于那些并没有申请复垦的农民来说，同样能获得好处。最重要的一点是农民的宅基地、农村集体的建设用地获得了市场定价。当地票的成交价格信息传导至其他金融领域，地票价格成为农房抵押贷款评估参照系，农房的估值会获得大幅度的提升，资金流向农村的路径会更加简便。截至2013年11月，重庆农房抵押融资累计达90亿元，农村“三权”(林权、土地承包经营权和农村居民房屋权)抵押融资达458.9亿元。