许善达：营改增还面临很多难题

许善达，高级经济师、教授、研究员，全国政协委员，国家税务总局原副局长，中国注册税务师协会会长。

长期从事宏观经济、财政、税收、金融理论研究，担任中国注册税务师协会会长，财政部会计准则委员会委员，中国注册会计师协会审计准则委员会委员，多所大学兼职教授、特邀研究员。

许善达说，虽然各界一致认为财税改革应该是当前改革中间的一个重点，但是还有很多具体问题没有形成共识，比较确定的一个大方向是营业税改增值税。然而这一改革也面临多重困难，虽然上海率先试点取得了很多有益经验，但是由于金融等服务行业的增值税改革具体该如何实施仍然存在争论，预计很难在十二五期间完成改革。

中国经济50人论坛、新浪财经和清华经管学院联合举办的新浪·长安讲坛第247期日前召开。论坛学术委员会成员、中国注册税务师协会会长许善达发表了题为“关于深化财税改革”的主题演讲。

三大难题困扰营改增改革

许善达说，十八届三中全会召开的时候，学术界、政府有关部门和企业界一致认为财税改革应该是当前改革中间的一个重点。从这次三中全会的决议来看，我的理解不一定对，反映出现在关于财税改革还有很多问题没有形成共识，所以文件里面写了很多意向性的、原则性的表述。比如有一段说提高效率，我不知道在财税领域提高效率指什么，税收有哪些属于效率低的，财政里头哪些属于效率低的。还有一句话叫“调动中央和地方两个积极性”。这句话其实在很多的文件里都说过，可是在财税改革里面提出它针对什么，是针对着中央的积极性调动得不够，还是针对地方的积极性调动不够，像这样的事情都没有人去解读。

许善达说，几项确定的改革如果能把握住的话，那么对下一步整体财税改革的大方向也就差不多能把握住。

第一个确定性的是营业税改增值税。这件事情从上海开始试点的。实践证明，如果营业税不改增值税，国家很多经济上的战略目标实现不了。比如中国要发展服务业，但是营业税对服务业征收税负重而且重复征税，出口的服务也不退税。

从2009年开始讨论，到了2011年，仍有三大难题使得中央政府没有拿出一个方案在全国来推行。第一个是减税。1994年改革的时候，总体税负不变。但是这次营业税改增值税第一个要求就是要降低服务业的税负。这就出现问题了，营业税是地方税，减税的企业受益但是政府的收益会减少，地方政府就可能提出要中央给补贴。总体来说，所有中央决定减地方税的，中央都会有补贴。要想减税发展服务业，就要有政府承担收入减少的损失，比例却一时定不下来。

第二个，营业税改成增值税，增值税是中央地方七五二五分成的，营业税改增值税的部分要不要二五七五分成?减税是政府和企业的关系，但是减税以后增值税如果分成，等于是中央政府和地方政府的分配有调整。如果要进行这个调整，地方的收入就会减少一大笔。

第三个问题，营业税是地方税务局管的，增值税是国税局管的，那么营改增以后让谁来管?因为增值税管理最大的特点是采用信息化系统，如果把营业税改增值税以后交由国税局管，好处是信息化的系统是现成的，坏处是地税局的业务量会大幅度减少。但如果让地税局自己管，建设这套系统要几十亿元的资金，地方政府不一定愿意出这个钱。而且即使建了系统，国税一个系统，地税一个系统，服务业和制造业又相互有业务往来，地税局国税局之间再加上县级市级省级地税局之间进行数据对比，就会导致运行的效率很低。

上海试点的好处吸引了其他地区

所以，虽然学术界、政府部门和企业界没有任何一个人、没有任何一个单位反对营改增，但是到方案的设计上问题就来了，减税要中央补贴，中央没钱，因为营业税数额大。这个问题不定方案就很难写。还要讨论现在的形势能不能让中央从地方又集中一部分的收入。而且有相当一部分地税局坚决不同意由国税局来管营业税改成的增值税，但是它们又要求省里给我建系统。

在这个形势下，上海率先突破了这个事。因为国务院要求上海大力发展服务业，所以上海要调整产业结构。上海研究以后得出一个结论，要想在上海发展服务业，很多事上海可以自己解决，但是如果中央不支持他们把营业税改成增值税的话，上海想搞服务业就是一句空话。上海专门成立了一个班子研究这个事，后来下了决心，减的收入上海自己承担，不和中央要一分钱补贴。但是营改增形成的增值税百分之百都归上海，中央不再分成。做出这么一个决策后报告了国务院，核心就一条，增值税不分成中央同不同意?最终，上海的方案得到了财政部和税务总局的支持，上海开始试点。

对此，许善达给出了一组数字：上海进入改革的包括除了铁路以外的交通运输业、技术开发、信息技术服务、物流等现代服务业，涉及的营业税大约是300亿元，占当地整个营业税的30%。一年之内这300亿元的税减了120亿元，达到40%。还不仅如此，因为这些行业已经改成缴纳增值税了，原来的增值税纳税人购买这些企业的服务，可以获得增值税抵扣的发票，这样的抵扣又有120亿元，于是整个减税规模超过了240亿元。2012年试点了一年，虽然当地的地区生产总值(G D P)同比增长只有一位数，但是在营业税改增值税的领域增长却是两位数。

上海开始改革的时候，涉及的企业户数是12万，一年之内，在这个领域新成立的企业有5万多户，效果十分明显。而且上海的改革对周围还形成了洼地效应。苏州很快就发现，由于上海改了苏州没改，苏州的企业比如说委托广告公司做业务就不找苏州的公司了，因为苏州公司只能开营业税发票，上海的广告公司能开增值税发票，这样就可以抵扣税款。于是，苏州服务业领域的业务就有相当一部分萎缩了，流去了上海。浙江、安徽的很多城市也受不了了，情况非常严峻。

北京、天津、深圳这些城市，跟上海离得比较远，基本没受到影响，但是它们也看到了上海这样做的好处。所以这些地方也准备行动起来，而且如果开动得快，也可以像上海那样享受到洼地效应，所以全国很多省都给国务院打报告，要求尽快进入试点。

十二五完成营改增的可能性很小

但是不要简单地认为这件事情已经理顺了，营改增还面临很多问题。

2013年一开始国务院提了三个领域，铁路运输、电信邮政和建筑安装要实行营改增。到了7月份、8月份的时候，把建筑安装去掉了。因为建筑安装行业征收的营业税和增值税在制度上有一个重要的差异，营业税要求企业的纳税地点和收入归属不以这个企业注册地来缴纳，而是项目所在地。但是增值税不是，增值税是以注册地来缴税，就是发票在哪里领的在哪缴税。这种差异导致不能简单地就把建筑安装的营业税废掉改成增值税，因为这类企业的项目所在地是分布在全国的，但是注册地只在很少的几个地方。按照改成增值税后实行注册地缴税的话，意味着地方政府收入的格局就会产生巨大的变化，很多地方的收入都将转移到公司所在地的大城市去，这样的变化中国的财政体制是无论如何承受不了的。所以这个问题怎么设计还需要特殊的考虑。

到了12月份，电信也不搞了，只搞邮政，而电信的税额比邮政大。也就是年初定了三个行业，最后搞了一个半还不到。这也说明营改增的难度比很多人想像的要大。

现在还有一个新的问题，因为营改增不像1994年改革那样是1月1号出台并且全面的，可以让工作人员将税负变化、税率高低一次性计算。现在是一个行业一个行业的推进，改一个行业就多一份抵扣，再改一个行业又多一份抵扣，改的行业越多获取的抵扣越多，所以税负是要持续下降的。

在这个问题上，许善达认为，应该按抵扣后最终税率不变来执行。比如说交通运输业的税率是11%，这就应该是抵扣后的实际税率，也就是说名义税率应该随着扩大抵扣范围逐步上升，但是最终不应该超过制造业的税率17%。这个提高的过程并不加重企业税负，而且服务业营改增后仍然降低了税率。

原来有一个说法叫十二五期间完成营改增，许善达对此持保守看法。他认为十二五期间完成的可能性比较小。他说，现在改革的范围只占营业税范围的20%左右，还有70%到80%没有改。十二五期间还有不到3年，在这种情况下要想把剩下的差不多80%都改了，没有那么容易。估计快是5年，慢是7年。

许善达说，有些税目，比如金融保险的增值税怎么改，和一般的制造业、服务业有非常大的差别，改起来难度更大。比如现在银行贷款，收的营业税是贷款利息收入总额的5%。银行业包括人民银行、银监会经常说这个税负太重了，应该减，应该按差额征。

有两个理由决定了金融业的营业税改革还要相应推迟。

第一个，商业银行的股份制改革是2006年、2007年开始的，当时外商进入我国的商业银行，股份不超过25%。外资计算投资回报的时候，是以当时的营业税制度作为前提的，如果现在把营业税的税负减下来，外资就获得了溢价，这个没道理。

第二，当时存贷款利率没有市场化，中国银行业的息差是全世界最大的，而且这个大不是市场决定的，是政府人为把存款利率压低的，让老百姓补贴银行。老百姓必须储蓄来解决未来的养老看病问题，所以存款又多，储蓄率又高。所以没有可能在政府仍在压低存款利率的形势下减银行营业税。

保险的费率是跟利率挂钩的，情况也一样。所以金融业的营业税改革是利率市场化的一个关联改革，二者需要基本同步进行。

问与答

问：欧洲间接税占的比重比美国要高，更多取决于它的制度问题，还是经济发展状况的问题?

许善达：欧洲的间接税三分之一，直接税三分之一，社保税三分之一，税制结构大概是这样。美国的个人所得税占到收入的60%，企业所得税很少，它的间接税都是在零售环节的。美国的税制、税率、税目都是州定的，要改成增值税就要变成联邦政府来定。所以现在各州讲税制的优劣，很多专家都认为增值税好，但是讲到联邦政府和州政府的权限划分都反对增值税。因为增值税不可能每个州都搞一个，必须全国统一，它们不愿意交出这个权力。

问：在营改增的过程中，为什么不考虑把中央和地方分成改成三比七、二比三。

许善达：因为中央政府七五二五的核心是每年税收增量中央拿四分之三，这是我们分税制最核心的一个内容，其中有一部分还要返还到地方，实际上中央拿的是52%多。这是一个原则，不能退让。如果把中央的比重下降了，在增量里边中央可能拿不到一半了，这个方案是不能接受的。

问：您提到想用房产税抑制房地产泡沫，您觉得有没有其它的经济手段解决这个问题?

许善达：就是交易 环 节 收 消 费税。我就是这个建议，交易环节收百分之几让地方政府决定。只有交易环节税收才能够起到消除泡沫、抑制房价上涨的作用。