郑戈：PM2.5没有秘密，科学无法“统一思想”

 针对美国驻上海领事馆定期公布PM2.5监测数据的做法，2012年6月，上海市环保局负责人指责其不合法。随后，环保部副部长吴晓清也表示，这种做法违反了《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》，干涉了中国内政，而这种只用一个点位上的监测数据就对整个区域的空气质量作出评估的做法也不科学。美国大使馆随后表示，监测和公布PM2.5数据是为了驻华使领馆工作人员的健康知情权，并未干涉中国内政。

经过这一番争论，环保部门决定加大监测信息的发布，到今年下半年，全国74个城市将发布包括PM2.5数据在内的更加完整的空气质量指数。可以看出，外部监督的存在实际上促进了中国环境监测事业的发展，扩展了中国公民知情权的疆域。

另一方面，由于中国土壤重金属污染日趋严重，引起民间环保组织的高度关注。有民间组织准备自行购买设备进行监测，却又担心有违法风险。导致这种风险的“法律”就是环保部2009年4月公布的《环境监测管理条例》(征求意见稿)，其中有条文规定：

“进口的环境监测专用设备，必须由国务院环境保护主管部门认定的检测机构进行适用性检测合格后，方可销售和使用”;“未经批准，任何单位和个人不得以任何形式公开涉及环境质量的环境监测信息”;“环境监测信息涉及国家秘密的，适用国家保密法律、行政法规的规定”;“违反本条例规定，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

其实，现行的《环境监测管理办法》(原国家环保总局2007年颁布)就已经对环境监测结果的发布进行了严格的控制，其中七条要求环境监测信息由县级以上环境保护部门统一发布;有关部门间检测结果不一致的，由县级以上环境保护部门报经同级人民政府协调后统一发布;环境监测信息未经依法发布，任何单位和个人不得对外公布或者透露;属于保密范围的环境监测信息，应当按照国家有关保密的规定管理。

上述征求意见中的“条例”，一是将该规范的法律位阶从部门规章提高到了行政法规，二是对进口环境监测设备作出了专门规定。

将环境监测政治化、行政化，按照“统一思想”的标准来要求“统一环境监测信息”，这体现了浓厚的中国特色。与西方法治社会的相关制度安排相比，有这样几方面的问题值得思考：

首先，多数法治社会均将环境和生态监测信息视为人类的共同财产，这意味着没有任何一方(包括政府)可以阻止他方公布该信息。因为环境监测信息关乎公共利益，涉及到不特定人的健康和福祉，不应由任何个人或机构垄断。

其次，环境监测虽然会影响到公共决策，但它本身却属于科学的范畴，应保持客观中立。对环境监测数据和环境影响评估报告的分析和审查，应遵循科学界同行评价(peer review)的程序和方法，而不是由政府来“统一和协调”，比如香港的“环境咨询委员会”，就是由生态学、化学、病理学等各方面的专家组成的同行评价机构，负责对环境监测信息和评估报告进行专业分析和审查，为政府的决策提供科学咨询意见。

政府对科学的严密控制，一方面不利于科学自身的发展，有损于“专家意见”的可信度;另一方面也不利于政府决策本身的合理性。

最近的一系列公共事件，包括什邡钼铜项目引发的群体性事件，都透露出政府和专家的连带失信。恢复科学本身惟真理是从的独立品格，是重建社会信任的前提条件之一。

第三，保护环境人人有责，政府不应当“什么事情都自己扛”。环境问题是目前最能引发公众参与热情、激发公德和公心的事项之一。

民间组织和公民团体在保护环境方面的自发投入，不仅可以缓解政府环保部门资金和人手不足的问题，而且有利于在公民群体中传播环保知识、培育环保意识、带动参与精神、促进公民社会的成长。

自己购买设备进行环境监测并公布监测结果，这本身就是一种可以促进公共利益的公共服务，应当得到鼓励而不是限制甚或惩罚。如果政府认为民间组织公布的数据不准确，或解释有瑕疵，完全可以通过公布自己的数据和科学解释来反驳或补充。

整个社会的环境知识和环保意识，可以在这种公共讨论中得到极大提升。这恰是包括中国香港和台湾地区在内的健全法治社会中正在发生的事情。

最后，官方机构在缺乏外部监督的情况下往往会变得惫懒和懈怠，环保机构亦是如此。

民间组织进入政府本应介入但却疏于行动的领域，一方面是帮政府干了它应该干的工作，另一方面也可以通过自身因此赢得的公众支持和信任而对政府产生压力，促使政府参与“竞争”，从而实现良性的公共物品供需对接。

正像PM2.5信息进入中国公民知情范围那样，民间环保组织所进行的独立环境监测，也必将进一步推进我国的环境保护事业。

政府应当把民间环保组织视为伙伴而不是敌人，为它们的发展提供法律保障而不是法律陷阱。唯有这样，政府为公共利益服务的品格才能得到展现。

(文章原标题为《环境没有秘密》，作者为香港大学法律学院助理教授)