周其仁：让农民自由支配土地 分享城市化价值(2)

这件事情什么时候得到了解决?改革开放，改革开放生产力提高了，这么多人群压在土地上怎么会有好的前程?开始开放，在农村办工业，小城镇，然后中小城市开放，然后沿海开放，大城市开放，然后进入全方位的要素非常活跃的流动。创业的自由、职业的自由、贸易的自由，增加了经济自由，城市化就推动。什么道理呢?里头有一个规律，人在空间上是有选择的，不是在国土的任何地方都有同样的收入机会，收入机会是集聚的，人口高度密集的地方，分工的层次就比较深，而分工层次深就可以大幅度提高生产力。

你看看小地方，没有早餐业的，大家必须在家里做饭。人口集聚以后可以容纳分工，而分工提高生产力，增加收入机会。这个事情普天下是一致的。

我在美国留学的时候，要打工赚点学费，一定要到大城市去，因为大城市收入高，实在没有什么技能，到餐馆端个碗跑个堂也有收入，小地方就不行。实际上是经济自由里头寻找较高的收入机会，允许一个社会有较高的经济自由，城市化规律就会从压制的状态变成一个显形的状态。城市化带来很多的机会，人口流向国土面积很小的一块地方，投资进来，基础设施进来，房子越盖越高，这些东西会带来一些新的机会。一个机会就是带来新的需求，任何分散的地方不需要那么基础设施，乡间小路不需要红绿灯，一到城市红绿灯都不够用，立体交通。人口集聚以后，带来新的生产力，有未来收入的机会，城市有很大的融资的可能性。

我讲改革开放初期遇到的现实，当时不认识城市可以融资，城市的土地可以融资。因为当时我们说，为什么要开放?中国缺资本，然后开放。首先来的香港资本，香港的投资来了就很奇怪，中国政府中国城市这么多地，怎么没有钱?当时我们的政府领导人跟他对话，地是地，钱是钱，我们有地可是就是没有钱，香港商人就说只要有地，只要有期望的未来收入，这个地本身就可以融资。当时是不理解的，经过改革开放，这个文章，所谓土地财政，城市化的发展，通过土地融资做大了。

实际上就是把土地未来的期望收入让出去一点，就可以换来现金，就可以换来社会富余发展城市，城市基础设施搞好，容纳更多的要素进去集中，有更高的收入，这就是现代城市和工业文明发展当中土地的经济潜力的释放，和农业文明不同。农业文明讲究的是肥力，一块地能不能晒上太阳，能不能有光合作用，城市土地重要的是位置，不是哪块地和哪块地差不多，农业文明是看地，就是肥力的差别。城市看地就是看要素往哪里去，越是人气旺的，带来的收入会更高。这个学问，因为我们整个国家是一个悠久的农业文明，对这里头学问的理解和驾驭，还有很大的潜力。

城市化会带来尖锐的土地资源配置问题。我讲了城市化关键是某些位置的土地会急剧升值，你看长沙、深圳、北京、上海，那个地价是农业文明无法理解的，当然这里头有货币的因素，过量的货币会助长这个现象，也有炒作的因素，也有投机的因素，但是你把这个因素撇掉以后，全世界看城市用地就是比农村土地贵很多。这一贵就带来很多问题，农业怎么办?农业粮食、食品、环境、绿色，城市化加速发展的过程当中，一块资源到底给城市用还是留着继续给农业文明?这就变成越来越大的经济问题。这个问题里头有潜力，弄好了国民经济发展就会非常快但是也有挑战，处理得不好，就是过了城丢了乡。另外传统农业文明有一批人，就是农民，农民是多少年形成的生产习惯、生活习惯?不是一天可以改变。把地转成了城市，地上的人怎么转?他如果转不过去，或者转得不顺利，国民当中有相当比例一个人群的收入增长就不快，怎么会有内需呢?

所以，位置主导还是肥力主导?一块地到底城市用、工业用还是农业用?传统的农民以多快的速度可以变为城市商业进程?这就决定发展中经济持久的根本性经济问题。这里会发生矛盾和冲突，我们已经进入了这个阶段，有18亿亩耕地的红线，又有城市发展难得的历史机遇。到底怎么摆布?现在已经变成了很重大的问题。处理好这个问题，光靠愿望是不够的，要有一套体制能够系统的处理这个矛盾，让它能够最大限度的减少冲突，求得合作的解决办法。

从这个角度看，现有的制度就是不均衡的，因为整个土地制度，虽然中华人民共和国宪法改革前改革后都是一样，土地就是两种所有制，一部分土地国家的，一部分土地农民、集体的，看国有的和农民集体的怎么利用?在改革开放以后发生了很大的变化，简化为三个圈圈，三个领域。

最靠近我这个领域的就是农业土地，今天的大标题叫下一个增长极，上上一个增长极就是什么?就是包产到户农业革命。怎么搞现代化?种地的人吃饱了饭，中国土地第一块就改这一块，土地还是集体的，这条不变，但是使用方式发生了根本的变化，长期承包给农民，以农户为本位，自己对自己家庭的负责任，然后政府社会市场给予帮助所以我们这个圈，这个土地制度，集体土地农户承包长期不变，形成了一套大法，也形成了中华人民共和国2002年的农业土地经营法，专门一部法律管这个事情。

1987年完成了重大的变革，87年之前土地都是国家的，大部分公司都是国有公司，设一个新公司要地，国家就划一块地给你，一开放外资来了，外资来了要拨地，不能给它划块地，它自己也不踏实，它的资本放在你的地上，什么时候你把地拿走了怎么办?1987年国家根据新的情况，全国人大修订了原来的法案，国有土地还是不可以出租、不可以买卖，但是国有土地的使用权可以转让，这个土地制度的原形是香港。香港殖民地的时候，英国有很多皇家土地，批租出去，使用权租出去，用一个市场来标这个价。

英国本土的皇家土地最长有999年的时期标给市场，你接过来用，有人出价比你更高，你用了五十年再把剩下的940年标个价转让出去。后来我们觉得香港这个东西制度可取，因为可以维持所有制不变，但是又可以市场利用国有土地。1987年深圳第一锤拍卖土地，实际上开始了中国土地融资加速城市化、工业化的历史进程。这个事情的效果都已经看见了，要没有那一锤，今天很多城市是没有的。

这两块变化，细节上还有无数个问题要处理，但是大的框子适应了社会主义市场。现在什么问题还没有解决?矛盾最大就是中间这个圈，中间什么圈呢?原来是农村，原来是农业，也是农民的地，世世代代农民的地，城市一扩大，变成城市土地了。这块地要转用，要从农业用途转成工业和城市用途，要从农民所有转成非农民所有，现在就这块里头大量的矛盾、冲突都发生在这个领域，所以我今天讲征地制度改革，讲的主要就这圈。这个矛盾是怎么形成的?我们来看看，在根本变革发生之前，现有一块农业土地怎么转成工业，因为这是城市化的内容。农民进城，城市要扩大，城市不扩大装不下，一扩大就要往农村扩大。