周其仁：让农民自由支配土地 分享城市化价值(3)

有两条通道：第一条通道是内部的，儿子长大了要结婚，要有一个新的宅基地，现在都是和谐家庭，不能世世同堂，要一块地怎么办?农村要办个集体企业，也可以占块地，这是农民自用的，还有大量农民到了成家年龄要占用新的宅基地，这是新的通道，这个通道里面看到大量的土地从原来的耕地，从原来的农业用转成非农业用。但在制度上这种转用是实物型的，不能标价，申请宅基地不给集体付钱，有个专业术语叫成员权，土地是集体的，我有权要一份。乡镇企业也是如此，占不花钱，同时不能转让。这是我们现有的国土当中，很大块土地资源就在农村这个范围内，自用自占。

第二条通道就是这个大通道，就是国家出台征地制度，这是从历次的宪法土地法当中都有这个规定。虽然宪法里面有限制词，国家为了公共用途可以征地，但是事实上我们没有给非公共用途，比如商业兴用途，修高尔夫球场，修高档购物中心，修商业住宅，这些都不是公共用途，拿来以后要市场化。但是现有的法律当中，没有给这块东西有合法的途径，宪法的规定为了公共用途可以征地，所谓征地就是国家强制执行，做了规划，划定那块地就志在必得，国家定位要拿，国家跟你谈判给多少补偿，而这个补偿由于过去的财政非常弱，为了支持国家的工业化、城市的推进，这个价历史上定得非常低。

99年以前，国家法律规定，征地之前，以这块地原用途，一亩地产出多少玉米、小麦、水稻，卖多少钱，以这块地过去三年平均的纯收入不超过20倍，法律就是这么写的，不超过20倍，低于20倍，那时候的统购统销是一脉相承，支持国家发展。现在就是低价拿土地，支持城市化。矛盾越来越多，城市化发展过去拿地非常少，现在占的地大了，现在就改这个法律，从20倍改到30倍，又改到可以超过30倍，经过国务院批准。现在的补偿反映了这个过程。短期内改善征地制度有一个政策还要进一步提高。

但是这一块也是非市场的，农地转成非农地是非市场的，这个制度在解决了一些问题的同时，也积累了很多新的矛盾，因为城市地价过去没有那么高，现在越来越高了。地从农民那里征过来通过拍卖卖出去，这两个价差就成为城市发展基金，变成第二财政的通道，历史贡献是不可一句话磨灭的，但是必须承认，这个贡献有另外一面，占人口大多数的农民的利益，收入提高就遇到问题。因为农民收入全世界看就三块，一块农产品，农产品涨价，农民的收入就会提高，第二块农民打工，第三块非常重要，就是农民的土地，随着城市化、工业化地价上升，分享了一部分。

前两块农民的收入，在过去的改革开放三十年这个前提释放比较好，农产品原来低价买卖，后来开放市场，市场需求油，农民就可以多赚一点。打工原来有限制，后来把限制全部开放，全中国范围内可以去找收入较高机会的工作。但是土地增值的分享还没有系统的、全面的提上日程，这也是我们进一步发展的潜力。

三个圈圈，特别是中间那个圈圈不适合大规模城市化，带来哪些问题呢?两大问题。第一，我们这个土地资源配置，远远的看冷静的看，我们这个配置效率不理想。因为中国首先是人多地少，70%地是山地，平地少。在相同趋势里，中国有两个问题带有特点，第一城市占地圈扩得太快，相对于人口进城市来快，土地城市化快于人口城市化。城市的建城面积扩大的增长率比人口转成城镇居民的扩大率高，这个反常。第二更有意思，差不多两亿农民离开了原来出生的地点，到城镇、到城市、到工业去工作，但是农村的建设用地不但没有减少，也在扩大。

很多农民辛辛苦苦在外头打工，打了工钱寄回家盖房，那个房有人住吗?有人住，就是春节不到一个月。那块资源加到一起，有一些房子是人走了没有力量修的，有一些是外头赚了钱重修新的，利用率很低，但也是占了土地资源，也是农民的财产，只不过这个财产没有收入，资产是有，收入非常低，城市有个房子还可以出租，修得那么分散的房子怎么出租呢?哪有需求呢?但是在资源配置上它也在扩大，城市扩大农村也在扩大，城市扩大得比较快，两头挤中间，中间是什么?耕地。所以18亿亩红线就是这么来的。

统计数据讲，96年到2006年，十年期间中国耕地资源减少了1亿亩，到温家宝总理上任时候，土地帐上只有18.27亿亩工地，简单的推，用不了多长时间食品安全怎么办?下一个问题就是18亿亩耕地红线不能碰，政策制度就是这么来的。城市化本来就是密度极高，城市化应该增加耕地的，因为很多人从低密度地方移到高密度地方来了，但是如果体制不对，制度里头有瑕疵，这个效果就出不来，我们看到的效果是反的。城市化发展很快，但是占用的土地太多，城市密度不够大，而且农村也在扩大。

做了很多规划，想办法减少农村的占地，人常年不在这里，干嘛还占着建设用地，你可以把它变成耕地，扩大中国的耕地面积。但是至少现行的普及全国的政策和体制还没有收到这样的效果。这张图是我在成都调查时拍到的照片，这个房子在农村到处可以看到?你说农民穷吗?现金收入很少，但是你看资产，占一大片地，这片地好好利用了吗?就是这个收入水平，就是这个观念，怎么充分利用呢?但是看在眼睛里头，会知道中国有这块资源，问题是这块资源怎么变成资产、变成资本，变成农民的收入流，这是需要研究的问题。

这次我到大理开会，打车到会场路上，跟出租司机聊天，我说先不去会场，先去你们家，他一讲他家的情况我就很有兴趣，两口子在大理打工，离开大理45分钟是他的家，老人带着孩子，700平方米的建筑面积，这种情况不是一处两处，问题是如果不想一套办法，这个资源就转化不成收入，转化不成城市化积极的力量。这个地方400平米就大半亩地，660平方米是一亩地，就离开他40分钟的大理一亩地卖到280万，老两口带着孙子脚底下就400平方的地，如果没有一套机制就不能能里头的东西释放出来。这是一个矛盾，资源配置和城市化进展中间发生了矛盾。城市扩大过快，农村也在扩大，两头挤中间。

第二，收入分配。因为是征地制度，农民的地不能卖出来，都是自用的。土地增值跟农民基本没关，土地增值全部在城市政府上面，城市政府手里带来城乡收入分配的问题，我们说集聚，集聚关键是收入要提高，如果有很大的人群收入增长慢，怎么会有市场，怎么会有内需，工业生产的东西卖给谁?那就大量出口。这几年来回重演这个逻辑，研究为什么?中国人不需要这些东西吗?看看出口的工业品，中国老百姓不要吗?农民不要吗?要的，问题是收入在哪里?收入就在农产品的收入，打工的收入，土地增值的分享收入。

我们看来看去，就是第三块收入潜力还远远没有。因为农民有他的公平观，过去搞这么多国家建设，当时赔偿非常低，农民也认了，但是现在是城市市场制度，报上讲地王的消息，农民也在读报，一块地卖那么贵，这块地不就是我的吗?他就有想法了。所以现在分享土地增值就变成国民收入分配当中一个大课题。大量基础设施投资，全部跟农民无关，就不愿把这个地拿出来，增加城市化当中很多社会摩擦。正确的方案就是要放到一个分享体制上来，土地增值不能完全归农民，但是也不能完全归城里人，得找一个合适的比例分享、共赢，这是我们现在城市化当中一个大的难题。

困难在哪里呢?我刚才讲了一改革开放人口一流动，有些地方苗头就来了，大家愿意去。长沙就是很有苗头的，长株潭就是很有苗头的，不是说湖南每块地就那么多人去，有历史、文化、基础设施方方面面，总是聚到某些地方去，这个机会是历史性的机会，不抓住这个机会，怎么进入现代经济?可是在我们的体制下，你要抓这个机会，就有一个农民问题，就有个农民土地问题，就有农民土地收入分配问题。

现在就是两难，你要抓城市化机会，有的时候就对不起农民，要对得起农民就要叫停城市化。过去20年，从朱镕基到温家宝，两届政府，实在不行的时候就叫停，叫停土地转成城市土地。90年代叫停过一年，04年又叫停过半年，为什么?矛盾太多了。不能够为了城市化、为了经济增长，把社会引出大问题，这是得不偿失的。要方方面面能分享经济的成果，这是可持续的。

就是两难，我们在底下看也是两种情况，一种情况管不了这么多，因为城市化机遇难得，这么好的投资，给一块地投资就来了，任何一地块发展都难得，我理解这些官员。还有一个口号叫拆出一个新世界，我管不了那么多。这就有代价了，城市化很好，社会和谐。另外一个倾向说，这么多矛盾算了吧，城市化慢一点，搞那么快干什么?叫停。叫停损失也很大，中国不管城里人、乡下人，加强集聚就会提高整个国民生产力，两头难。

所以，我们整个这些年，就在问一个问号，能不能找到一个兼顾的办法?既抓住城市化机会，又把城市化带来的收入高速增长在整个城乡人民之间，有一个合理的分配。两头都抓住的可能性有还是没有?

这样的难题就放在整个经济面前，这种难题要找出一个全国的解决方案很难。中国太大了，各地不平衡，根据中国过去的经验，凡是国家级的大难题，都是要在地方寻求突破，现在地方第一线试试看，做一点改革试验，试错了是一个局部，试成了慢慢推广到全国去，这是一个解决的办法。在这个问题上，全国进行了很多地方性试验，2006年2007年国务院批准了成都、重庆作为城乡统筹的改革试点，我们这个地方叫两型社会试验，其实也有类似的内涵。